隨著《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡稱“水十條”）的出臺(tái)，黑臭水體治理已成為地方各級(jí)人民政府改善水環(huán)境質(zhì)量的重要內(nèi)容。然而，由于治理任務(wù)艱巨，短期內(nèi)資金量需求大，在地方政府財(cái)政資金緊張的情況下需要依靠PPP模式解決其部分資金需求，提高公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和效率。同時(shí)，采用PPP模式具有一系列優(yōu)點(diǎn)，包括實(shí)現(xiàn)污染治理項(xiàng)目從重工程建設(shè)輕運(yùn)行向重工程效果的轉(zhuǎn)變、提高資金使用效率、提高項(xiàng)目效果和可持續(xù)性。由于其公益性較強(qiáng)等特點(diǎn)，建立科學(xué)合理的依效付費(fèi)機(jī)制是確保黑臭水體治理PPP項(xiàng)目發(fā)揮效益的關(guān)鍵。

1 黑臭水體定義與治理要求

1.1 黑臭水體定義

根據(jù)《城市黑臭水體整治工作指南》，城市黑臭水體是指城市建成區(qū)內(nèi)，呈現(xiàn)令人不悅的顏色和（或）散發(fā)令人不適氣味的水體的統(tǒng)稱[1]。黑臭水體的定義主要是從視覺、嗅覺等感官角度出發(fā)的。

1.2黑臭水體的分級(jí)與判斷標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)黑臭程度不同，《城市黑臭水體整治工作指南》將黑臭水體細(xì)分為“輕度黑臭”和“重度黑臭”兩級(jí)。黑臭程度的判斷依據(jù)透明度、溶解氧、氧化還原電位及氨氮等四項(xiàng)指標(biāo)，具體判斷標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

表1 城市黑臭水體污染程度分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

注：水深不足25cm時(shí)，該指標(biāo)按水深的40%取值。

1.3黑臭水體治理要求

國家“水十條”明確提出黑臭水體治理目標(biāo)要求：到2020年，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)；到2030年，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。同時(shí)，“水十條”提出治理任務(wù)要求：采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)等措施，加大黑臭水體治理力度，每半年向社會(huì)公布治理情況。地級(jí)及以上城市建成區(qū)應(yīng)于2015年底前完成水體排查，公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達(dá)標(biāo)期限；于2017年底前實(shí)現(xiàn)河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口；于2020年底前完成黑臭水體治理目標(biāo)。直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體

2 PPP項(xiàng)目實(shí)施依效付費(fèi)的優(yōu)點(diǎn)

2.1 順應(yīng)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)等有關(guān)政策要求

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）提出，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)加強(qiáng)績效管理、嚴(yán)格績效評價(jià)機(jī)制，并且評價(jià)結(jié)果作為以后年度編制政府向社會(huì)力量購買服務(wù)預(yù)算的重要參考依據(jù)。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）明確，PPP項(xiàng)目應(yīng)穩(wěn)步開展項(xiàng)目績效評價(jià)，加強(qiáng)對項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管。另外，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))將績效評價(jià)作為規(guī)范PPP項(xiàng)目的管理要求，鼓勵(lì)推進(jìn)開展項(xiàng)目績效評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，并作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。按照這些文件要求，PPP項(xiàng)目應(yīng)該開展績效評價(jià)，并且評價(jià)結(jié)果應(yīng)與服務(wù)費(fèi)用掛鉤，即建立依效付費(fèi)機(jī)制，順應(yīng)國家政策要求。

2.2 保障PPP項(xiàng)目治理效果

績效考核是依效付費(fèi)機(jī)制的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)依效付費(fèi)的基礎(chǔ)。不實(shí)施依效付費(fèi)意味著PPP項(xiàng)目缺少績效考核機(jī)制，無論項(xiàng)目運(yùn)營的好與壞，社會(huì)資本的收益都一樣，容易導(dǎo)致社會(huì)資金不重視運(yùn)營水平的提高，甚至為了提高經(jīng)濟(jì)利潤而節(jié)省項(xiàng)目支出、降低項(xiàng)目運(yùn)行效果，從而嚴(yán)重影響項(xiàng)目治理效果。因此，PPP項(xiàng)目應(yīng)該建立依效付費(fèi)機(jī)制，激勵(lì)社會(huì)資金充分利用其技術(shù)和管理優(yōu)勢提高項(xiàng)目運(yùn)營水平，確保項(xiàng)目治理效果。

2.3 激勵(lì)社會(huì)資本治理的主觀能動(dòng)性

依效付費(fèi)機(jī)制的績效考核一般采用月度或季度考核，根據(jù)考核結(jié)果支付運(yùn)營費(fèi)用，為了收益社會(huì)資本會(huì)積極、持續(xù)關(guān)注并提高運(yùn)營項(xiàng)目的運(yùn)營效果；同時(shí)，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，社會(huì)資本若發(fā)現(xiàn)仍有優(yōu)化治理效果的空間，在依效付費(fèi)機(jī)制下社會(huì)資本有動(dòng)力積極地優(yōu)化項(xiàng)目，不斷提高水體治理效果。因此，依效付費(fèi)機(jī)制能夠激勵(lì)社會(huì)資本的主觀能動(dòng)性，保障項(xiàng)目治理效果的不退化。

2.4 強(qiáng)化政府對PPP項(xiàng)目的常態(tài)化監(jiān)管

黨的十八屆三種全會(huì)提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，大幅度減少政府對資源的直接配置，政府的職能是加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，加強(qiáng)市場監(jiān)管。目前，政府對環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的市場監(jiān)管集中在產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量上，對公共服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量改善等尚缺乏有效的監(jiān)管措施，影響了公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、效率和效益的不斷提高。實(shí)施依效付費(fèi)，建立科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)體系、完善的績效監(jiān)測系統(tǒng)和報(bào)告系統(tǒng)，能夠完善政府PPP項(xiàng)目監(jiān)管系統(tǒng)，強(qiáng)化政府對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。

3 黑臭水體治理PPP項(xiàng)目依效付費(fèi)機(jī)制構(gòu)建思路與框架

實(shí)施依效付費(fèi)，在黑臭水體治理PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，政府定期對社會(huì)資本的投資治理和運(yùn)行效果進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為支付項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)費(fèi)用的依據(jù)。依效付費(fèi)機(jī)制的建設(shè)主要包括設(shè)計(jì)績效指標(biāo)、確定績效目標(biāo)、設(shè)計(jì)績效監(jiān)測與報(bào)告系統(tǒng)[3]、確定合適的績效考核方法以及依效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

3.1績效指標(biāo)

3.1.1 績效指標(biāo)設(shè)計(jì)原則

績效指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下原則：

（1）簡潔性?？冃е笜?biāo)數(shù)量應(yīng)盡可能的少，只包括績效考核所必需的指標(biāo)，突出重點(diǎn)，避免過多的績效指標(biāo)增加績效考核成本和不確定性。

（2）可獲得性?？冃е笜?biāo)所需數(shù)據(jù)因根據(jù)實(shí)際情況利用現(xiàn)有設(shè)備測量或其他數(shù)據(jù)生成產(chǎn)生，避免需要使用復(fù)雜、昂貴的設(shè)備。

（3）可審核?？冃е笜?biāo)應(yīng)具有可審核性，政府能夠?qū)冃?bào)告中的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核。

（4）以定量指標(biāo)為主?？冃е笜?biāo)應(yīng)以定量指標(biāo)為主、定性指標(biāo)為輔，定量指標(biāo)的測度相對客觀公正，能夠避免人為主觀因素干擾。要適當(dāng)提高定量指標(biāo)的權(quán)重。

3.1.2 績效指標(biāo)類型

針對黑臭水體治理PPP項(xiàng)目，績效指標(biāo)應(yīng)考慮以下四類指標(biāo)。

（1）水環(huán)境質(zhì)量改善類指標(biāo)

水環(huán)境質(zhì)量改善類指標(biāo)根據(jù)黑臭水體治理目標(biāo)確定，不能一概而論，一般細(xì)分為兩類指標(biāo)：一是水質(zhì)類別指標(biāo)，結(jié)合水體的水環(huán)境功能定位與水質(zhì)控制單元類型，根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）確定的評價(jià)指標(biāo)與水質(zhì)類別，建立水質(zhì)綜合評價(jià)指標(biāo)，明確水質(zhì)改善的水質(zhì)類別；二是污染指標(biāo)，根據(jù)黑臭水體水質(zhì)現(xiàn)狀及主要超標(biāo)因子，在確定水質(zhì)類別基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出具體污染指標(biāo)的濃度改善要求。比如，對于黑臭水體治理項(xiàng)目，通常近期的目標(biāo)是改善水體黑臭現(xiàn)狀，根據(jù)《城市黑臭水體治理工作指南》，可以選擇溶解氧、氨氮、氧化還原電位、透明度等指標(biāo)作為績效指標(biāo)。

（2）公眾滿意度指標(biāo)

《城市黑臭水體整治工作指南》提出“至少90%的老百姓滿意才能認(rèn)定達(dá)到整治目標(biāo)”，因此，公眾滿意度應(yīng)是黑臭水體治理PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)之一。

（3）工程運(yùn)行效果類指標(biāo)

黑臭水體治理項(xiàng)目通常包含控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)等治理工程。這些工程的運(yùn)行效果直接影響到水環(huán)境質(zhì)量改善效果，因此，工程運(yùn)行效果應(yīng)作為重要的績效指標(biāo)。工程運(yùn)行效果類指標(biāo)包括工程服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、項(xiàng)目效益等，具體指標(biāo)應(yīng)根據(jù)工程類型和項(xiàng)目特點(diǎn)分別設(shè)立。

（4）長效機(jī)制建設(shè)類指標(biāo)

黑臭水體治理不僅要注重短期治理效果，更應(yīng)注重穩(wěn)定性和持續(xù)性。因此，績效考核應(yīng)注重社會(huì)資金項(xiàng)目運(yùn)營長效機(jī)制的建設(shè)情況。長效機(jī)制建設(shè)指標(biāo)包括建立完善的責(zé)任體系、運(yùn)行管理資金保障、人員組織管理、運(yùn)行管理等管理制度。

3.2績效目標(biāo)

績效目標(biāo)是績效指標(biāo)的目標(biāo)值或期望值，是單項(xiàng)績效指標(biāo)考核的標(biāo)準(zhǔn)，也是對環(huán)境質(zhì)量改善和運(yùn)維效果的預(yù)期。當(dāng)績效指標(biāo)設(shè)計(jì)完畢后，應(yīng)該確定每項(xiàng)指標(biāo)的績效目標(biāo)值。不同類型甚至不同績效指標(biāo)目標(biāo)的確定方法都會(huì)不同，很難籠統(tǒng)說明績效目標(biāo)的確定方法，不過，績效目標(biāo)設(shè)置應(yīng)遵循共同的原則，這些原則包括：

（1）因地制宜。對于水環(huán)境質(zhì)量改善類績效指標(biāo)，績效目標(biāo)應(yīng)綜合考慮水環(huán)境功能定位、水質(zhì)控制單元類型等。

（2）項(xiàng)目邊界條件。水環(huán)境質(zhì)量改善類指標(biāo)目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)考慮上游來水水質(zhì)與水量、沿程排污情況等因素，將其作為前置條件。針對水量變化大的水體，水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)還應(yīng)考慮平、枯、豐水期的不同情況。

（3）階段性與動(dòng)態(tài)性。黑臭水體的治理效果具有階段性，因此，績效目標(biāo)也應(yīng)考慮近期和遠(yuǎn)期，設(shè)定動(dòng)態(tài)性的考核目標(biāo)要求。比如，水環(huán)境質(zhì)量改善類績效指標(biāo)近期應(yīng)為消除黑臭為目標(biāo)，遠(yuǎn)期應(yīng)以持續(xù)改善水環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)；又如，公眾滿意度會(huì)隨著水體治理項(xiàng)目的推進(jìn)逐漸得以提高，其績效目標(biāo)也應(yīng)按照近期和遠(yuǎn)期考慮。

（4）技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行與目標(biāo)可達(dá)?？冃繕?biāo)應(yīng)充分考慮現(xiàn)有污染治理方案的技術(shù)可行性與經(jīng)濟(jì)可行性。水環(huán)境質(zhì)量績效目標(biāo)需要在水質(zhì)現(xiàn)狀、污染物排放現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，基于可行的工程項(xiàng)目污染治理效果，通過污染擴(kuò)散模型模擬分析目標(biāo)可達(dá)性。

（5）符合國家法律要求。對于污水處理等工程運(yùn)行效果類指標(biāo)，目標(biāo)應(yīng)滿足國家有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等要求。

3.3 績效監(jiān)測與報(bào)告系統(tǒng)

績效監(jiān)測與報(bào)告系統(tǒng)為績效考核提供基礎(chǔ)信息，是績效考核的科學(xué)基礎(chǔ)。為科學(xué)評價(jià)項(xiàng)目績效，績效監(jiān)測與報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包括績效指標(biāo)以及影響績效指標(biāo)的外部因素。

績效指標(biāo)為上述提到的四類績效指標(biāo)。水環(huán)境質(zhì)量類指標(biāo)的監(jiān)測需要事先依據(jù)監(jiān)測規(guī)范要求固定監(jiān)測點(diǎn)位和監(jiān)測頻率。監(jiān)測點(diǎn)位應(yīng)科學(xué)合理、具有代表性。監(jiān)測頻率原則上冬季可適當(dāng)延長監(jiān)測時(shí)間間隔，夏季或氣候轉(zhuǎn)換季節(jié)可根據(jù)情況適當(dāng)縮短監(jiān)測時(shí)間間隔。公眾滿意度采用調(diào)查問卷法調(diào)查獲得，調(diào)查對象應(yīng)是受黑臭水體影響的居民或商戶。工程項(xiàng)目運(yùn)行效果類指標(biāo)根據(jù)工程項(xiàng)目運(yùn)行日常檔案記錄信息分析、計(jì)算得到。長效機(jī)制建設(shè)類指標(biāo)的監(jiān)測依據(jù)社會(huì)資金對工程項(xiàng)目的管理制度及管理檔案。

績效指標(biāo)外部影響因素包含水體的上游來水水質(zhì)與水量、非法排污等。上游來水水質(zhì)與水量的監(jiān)測時(shí)間與水環(huán)境質(zhì)量類績效指標(biāo)同步，監(jiān)測方法也相同。非法排污的監(jiān)測依靠當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本及社會(huì)公眾。

3.4 績效考核方法

依效付費(fèi)機(jī)制應(yīng)明確績效考核方法。績效考核方法是利用監(jiān)測或調(diào)查信息獲得單項(xiàng)績效指標(biāo)考核結(jié)果及項(xiàng)目綜合考核結(jié)果的手段方法。水環(huán)境質(zhì)量、公眾滿意度等績效指標(biāo)通常采用比較法，通過對比績效目標(biāo)的實(shí)際值和目標(biāo)值，分析績效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。工程運(yùn)行效果類績效指標(biāo)一般也采用比較法，不過與實(shí)際值相對比的是國家及地方有關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)要求，通過兩者的對比分析績效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。長效機(jī)制類指標(biāo)涉及到項(xiàng)目的責(zé)任體系、運(yùn)行管理資金保障、人員組織管理、運(yùn)行管理等因素，一般采用因素分析法，通過綜合分析這些因素的實(shí)際情況來判斷績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。項(xiàng)目綜合績效的考核一般采用綜合評價(jià)法，根據(jù)單項(xiàng)績效指標(biāo)的考核結(jié)果加權(quán)獲得。

此外，依效付費(fèi)機(jī)制會(huì)明確績效考核周期或頻次以及服務(wù)費(fèi)用的支付周期。績效考核周期應(yīng)兼顧依效付費(fèi)機(jī)制的目的與成本可行性，考核周期不能太短或太長。服務(wù)費(fèi)用的支付周期一般大于或等于考核周期。服務(wù)費(fèi)用的支付一般采用定期考核定期核算集中支付的方式，如月度考核月度核算季度支付等。

3.5 依效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

依效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)項(xiàng)目績效考核結(jié)果的不同設(shè)置不同的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是依效付費(fèi)機(jī)制的關(guān)鍵構(gòu)成。依效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)應(yīng)遵循“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的激勵(lì)原則，績效考核結(jié)果不同其獲得付費(fèi)額度不同，否則，依效付費(fèi)機(jī)制的激勵(lì)作用會(huì)大大弱化。

目前，浙江、江蘇、山東、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)在環(huán)境治理領(lǐng)域開展了依效付費(fèi)實(shí)踐[4-8]。雖然不同項(xiàng)目的具體依效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，但是一般都是通過分檔劃定。分檔劃定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方法簡單易行，若設(shè)置合理可以做到“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”，黑臭水體治理的依效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)宜采用分檔方法確定。

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作者：逯元堂  宋玲玲  高軍  

單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心

[ 本文發(fā)表于《環(huán)境保護(hù)》，2016年第44卷第23期。]

來源：環(huán)境保護(hù)                    

作者：逯元堂  宋玲玲  高軍

編輯： 李曉佳