時(shí)間:2014-05-21 15:04
來源:中國(guó)水網(wǎng)
作者:李曉佳整理
“目前,PPP模式最主要的問題是運(yùn)作,專業(yè)機(jī)構(gòu)參與非常關(guān)鍵?!痹谥袊?guó)水網(wǎng)以“PPP模式在市政及環(huán)境產(chǎn)業(yè)應(yīng)用及發(fā)展方向”為主題舉辦的全新對(duì)話欄目——環(huán)保產(chǎn)業(yè)“鏗鏘三人行”欄目中,大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)PPP發(fā)展的五大階段,并針對(duì)現(xiàn)階段存在的問題表達(dá)了自己的看法和建議。
PPP走過20年 經(jīng)歷了五大階段
從1994年開始,PPP的發(fā)展走過了二十年,經(jīng)歷了五大階段。PPP發(fā)展到試點(diǎn)階段,當(dāng)時(shí)僅投標(biāo)文件就有兩卡車,之后經(jīng)過簡(jiǎn)化,文件整理慢慢成熟起來。目前,在我國(guó)PPP已經(jīng)進(jìn)入了全新的發(fā)展階段
第一個(gè)階段是探索階段。從改革開放到1994年這段時(shí)間,改革開放促使很多外資涌入,有一些資金開始進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施。
第二個(gè)階段是試點(diǎn)階段。從1994年到2002年,這段時(shí)間項(xiàng)目并不是很多,做的幾個(gè)項(xiàng)目都叫試點(diǎn)項(xiàng)目。包括地方的試點(diǎn)項(xiàng)目,和國(guó)家推出的五個(gè)項(xiàng)目,這些試點(diǎn)帶來了一定的規(guī)律規(guī)則。
金永祥認(rèn)為,在這一階段各個(gè)中央的試點(diǎn)項(xiàng)目和各個(gè)地方的試點(diǎn)項(xiàng)目,有的得到了經(jīng)驗(yàn)、有的得到了教訓(xùn)。他強(qiáng)調(diào),這段時(shí)間十分重要,整個(gè)BOT的規(guī)則;包括后面的文件的形成;以及今天用的很多條款,許多都來自于當(dāng)時(shí)的規(guī)則。
做第十水廠的時(shí)候,每家投標(biāo)人的資料都非常全,大家的投標(biāo)文件都是幾箱子,一共兩卡車。金永祥介紹,大概有四米長(zhǎng)的卡車,五個(gè)小伙子弄了一晚上,把資料弄的非常有序。發(fā)現(xiàn)這些問題后,就開始簡(jiǎn)化程序,經(jīng)過實(shí)踐使文件整理慢慢開始成熟起來。
第三階段是推廣階段。金永祥介紹,這個(gè)階段是從2003年開始到2008年,當(dāng)時(shí)建設(shè)部城建司請(qǐng)我們做方案。后來在2002年建設(shè)部出了相關(guān)文件,之后在全國(guó)宣講,交流開始增多,從2003年到2008年這段時(shí)間項(xiàng)目量顯著提高。
第四個(gè)階段是反復(fù)階段。從2009年到2012年。前三個(gè)階段的特點(diǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征非常清晰,以及民營(yíng)企業(yè)參與的較多,競(jìng)爭(zhēng)充分。而反復(fù)階段的一個(gè)特點(diǎn)就是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分,整個(gè)規(guī)則發(fā)生了變化。
2009年發(fā)生金融危機(jī)以后推出了四萬億,地方政府已經(jīng)不再需要錢了,再做PPP的理由已經(jīng)沒有。這個(gè)階段是國(guó)進(jìn)民退的階段。2010年再想刺激已經(jīng)起不到作用,這個(gè)階段資源基本上傾向于國(guó)有企業(yè),只有央企能拿到別人拿不到的。出現(xiàn)了“彈簧門”,一邊是缺資源,一邊是央企有很多錢花不出去。
“現(xiàn)在我們進(jìn)入第五階段,是全新的階段?!?/strong>金永祥指出,目前PPP發(fā)展進(jìn)入到了一個(gè)新的階段。去年十八屆三中全會(huì)后提出市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用,提供了理論基礎(chǔ)。去年財(cái)政工作會(huì)議后部長(zhǎng)專門做了有關(guān)PPP的報(bào)告。從而點(diǎn)燃了PPP的氣焰,國(guó)家發(fā)改委、住建部、財(cái)政部、國(guó)際組織全都開始參與進(jìn)來。
鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入 優(yōu)化混合所有制的管理機(jī)制
只要有私人資本進(jìn)來,效率就會(huì)有所提高。效率提高,一個(gè)是由于在決策上把項(xiàng)目當(dāng)成自己的事,另一個(gè)政府采購公共服務(wù),有效的減少了貓膩
在PPP模式中用合資合股解決風(fēng)險(xiǎn)劃分的一個(gè)弊病就是責(zé)任分不清,導(dǎo)致政府一下進(jìn)入了不熟悉的公司治理和項(xiàng)目管理中。對(duì)此,金永祥表示,能不合股的盡量減少合股。
金永祥認(rèn)為,只要有私人資本進(jìn)入,效率就會(huì)有所提高。有一個(gè)非常奇怪的現(xiàn)象,自來水廠有一半閑著,如果讓私人資本進(jìn)來就會(huì)相對(duì)效率提高,一個(gè)是由于在決策上把項(xiàng)目當(dāng)成自己的事,另一個(gè)政府采購公共服務(wù),有效的減少了貓膩。
首先,總體而言,現(xiàn)在做的PPP項(xiàng)目肯定要比以前的PPP做的更完善。歷史的脈絡(luò)和步伐是有規(guī)律的,如果沒有之前的營(yíng)養(yǎng)沒有任何人能把這項(xiàng)工作做好。對(duì)過去的諸多項(xiàng)目認(rèn)真回顧,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),在這個(gè)基礎(chǔ)上把工作做的更好。日本有一點(diǎn)做的比較好,從1999年P(guān)PP立法,過幾年有問題、有教訓(xùn)就完善一次,其整個(gè)知識(shí)積累做的非常好。而我們需要做的是已經(jīng)交過的學(xué)費(fèi)不能再交了,包括合股,現(xiàn)在混合所有制一定得有主次,現(xiàn)在有的是50%對(duì)50%輪流執(zhí)政,這是可怕的事情,會(huì)增加內(nèi)耗。持股一定要搞清楚,要不然會(huì)彼此打架。
同時(shí),他也表示,客觀地說,私營(yíng)方并不是真善美的化身,政府持股對(duì)其確實(shí)有制約作用。因?yàn)檎环娇紤]問題肯定會(huì)顧及當(dāng)?shù)孛裆鐣?huì)資本考慮的是自己,在這個(gè)過程中處理不好就會(huì)產(chǎn)生內(nèi)耗。
保證效率 評(píng)估需要專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)
評(píng)估者必須是專業(yè)的第三方評(píng)估。從整個(gè)行業(yè)來講應(yīng)該扶持一批專業(yè)的隊(duì)伍來做,必須培養(yǎng)專門的機(jī)構(gòu)
BOT和特許經(jīng)營(yíng)推進(jìn)初見成效,但普遍存在后期評(píng)估相對(duì)被忽視的問題,堅(jiān)持五年做績(jī)效評(píng)估的非常少。金永祥表示,首先是目前并沒有一個(gè)特別的約定必須評(píng)估;其次是存在出錢評(píng)估的問題,拿誰的錢替誰說話?!罢l來出錢,誰來委托評(píng)估?!痹谶@個(gè)體制上得搞清楚。
評(píng)估者也必須是專業(yè)的第三方評(píng)估。金永祥指出,中介機(jī)構(gòu)有很多,為了完成評(píng)估隨便找一個(gè),甚至有些報(bào)告拿來寫寫都可以,這是走過場(chǎng)問題。至于由誰來評(píng)估,他表示,必須培養(yǎng)專門的機(jī)構(gòu),從整個(gè)行業(yè)來講應(yīng)該扶持一批專業(yè)的隊(duì)伍來做。
同時(shí)金永祥也表示,目前99%以上的城市都找不到很專業(yè)的機(jī)構(gòu),讓第三方做好目前還存在一系列體制建設(shè)問題。當(dāng)然,這是要在做的過程中來完善的問題,不動(dòng)起來永遠(yuǎn)都是假的,假的動(dòng)起來才會(huì)變成真的。
風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)的價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制 需要政府扶持
當(dāng)整個(gè)項(xiàng)目看來沒有正常收益時(shí),政府應(yīng)該利用財(cái)政無償投入來提高收益率
北京地鐵4號(hào)線采用的是特許經(jīng)營(yíng)類型的PPP模式。其在運(yùn)營(yíng)中把隧道那部分財(cái)政投資后用近零租金的方式租借給項(xiàng)目公司,以提高項(xiàng)目收益,并在收益超過正常水平后通過租金調(diào)整來起到削峰作用。
金永祥以4號(hào)線的經(jīng)營(yíng)模式為例,提出,現(xiàn)在做項(xiàng)目要首先將項(xiàng)目遇到的各種各樣的問題想全,找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),比如超支的風(fēng)險(xiǎn),延期的風(fēng)險(xiǎn)等等。當(dāng)整個(gè)項(xiàng)目看來沒有正常收益的時(shí)候,政府應(yīng)該利用財(cái)政無償投入來提高收益率。他介紹類似地鐵4號(hào)線的經(jīng)營(yíng)模式在市政污水廠里也用到,在北京的某個(gè)項(xiàng)目,一開始對(duì)水質(zhì)要求比較高,財(cái)務(wù)平衡不了,財(cái)政投進(jìn)去一部分錢來補(bǔ)貼,另外有些設(shè)施也是政府建成后由投資人無償使用。
地鐵4號(hào)線的運(yùn)作方式較好的體現(xiàn)了“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的PPP三原則。但是,在市政與環(huán)境領(lǐng)域的PPP模式的推動(dòng)上,還需要解決幾個(gè)深層次的問題。金永祥對(duì)PPP發(fā)展相關(guān)問題的分析和建議,在介紹PPP發(fā)展路徑的同時(shí)也對(duì)今后的工作具有一定的指導(dǎo)意義。
(本文根據(jù)大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥發(fā)言整理)
編輯:李曉佳
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