“按效付費(fèi)的績效指標(biāo)是我們能不能把一個(gè)傳統(tǒng)的碎片化的管理方式，注重建設(shè)、注重初期的資本投入方式變成注重整個(gè)全生命周期管理、注重最終的治理效果的一個(gè)思路變化的核心關(guān)鍵?！睗?jì)邦咨詢公司董事長張燎在“2016（第十四屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上說道，但按效付費(fèi)究竟能不能做到？就此問題，張燎以那考河項(xiàng)目，進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)分享與總結(jié)。

以下內(nèi)容根據(jù)嘉賓現(xiàn)場發(fā)言速記整理，未經(jīng)本人審核：

E20環(huán)境平臺(tái)之前給我一個(gè)題目，講環(huán)境績效合同的關(guān)鍵要素，我覺得要說一個(gè)關(guān)鍵因素，可能就是按效付費(fèi)。我們之前做了一個(gè)參考文本和編輯指南，當(dāng)時(shí)的措辭我還做了一些建議?？傮w思想是說，編制指南和參考文本，一定要記住是參考，不要把它當(dāng)成標(biāo)準(zhǔn)文本，因?yàn)榄h(huán)境服務(wù)的子行業(yè)領(lǐng)域、處理工藝指標(biāo)、投融資模式的差異、付費(fèi)機(jī)制差異，使得每個(gè)環(huán)境績效服務(wù)合同在共同基礎(chǔ)上仍有很大的區(qū)別和不同。

為什么需要實(shí)行按效付費(fèi)？

PPP有三種付費(fèi)方式。對(duì)于環(huán)境項(xiàng)目來說，絕大部分環(huán)境治理項(xiàng)目，都沒有收費(fèi)機(jī)制，沒有向終端用戶的收費(fèi)機(jī)制。財(cái)政文里面提到的三種政府付費(fèi)變成為數(shù)不多的一個(gè)選擇。土地問題解決以后，收費(fèi)模式可能更加多樣化，目前環(huán)境治理項(xiàng)目付費(fèi)方式是政府付費(fèi)。

環(huán)境治理項(xiàng)目如果按照環(huán)境綜合服務(wù)理念做，與過去政府的自建自營到底有什么區(qū)別？

上面這張圖做出了對(duì)比。圖左邊這側(cè)描述政府傳統(tǒng)的采購環(huán)境服務(wù)的方式，就是所謂的碎片化的管理，設(shè)計(jì)、投融資、施工和后面的運(yùn)營維護(hù)。最可怕的是最終的效果沒有人負(fù)責(zé)，每各環(huán)節(jié)都能找出免責(zé)或者減責(zé)的理由。

南寧市長說花100多億建水城，效果并不明顯，這種情況比比皆是：大量的環(huán)保投入，沉淀的資金，消耗了的投資，但是最終的效果卻不好，這是我們做環(huán)保人的恥辱。我們能不能在管理制度上、在機(jī)制上有一個(gè)創(chuàng)新和改進(jìn)：實(shí)行環(huán)境綜合服務(wù)加上合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和按效付費(fèi)？我認(rèn)為這種方式有可能會(huì)在效果上取得新的突破，這就是環(huán)境綜合服務(wù)按效付費(fèi)的基本途徑。

如何做到這一點(diǎn)？要改變碎片化的環(huán)境治理的服務(wù)的流程，把它變成PPP或者說環(huán)境綜合服務(wù)這一類的全生命周期管理的綜合服務(wù)。但這種服務(wù)，我們會(huì)遇到四大難題。

環(huán)境綜合服務(wù)的四大難題：以黑臭水體治理為例

第一個(gè)難點(diǎn)：污染源控制難度大，政府/治理單位之間的責(zé)任邊界劃分難。政府和企業(yè)在環(huán)境污染責(zé)任的邊界管理方面會(huì)碰到難題，面源的污染，內(nèi)源的污染，外源的污染歷史追溯等等。使得界定雙方責(zé)任會(huì)有很大的挑戰(zhàn)。

第二個(gè)難點(diǎn)：環(huán)境治理技術(shù)多樣化。工藝路線種類多，但在中國大規(guī)模實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)少，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)大。

第三個(gè)難點(diǎn)：產(chǎn)出績效標(biāo)準(zhǔn)難設(shè)。過去沒有經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在在摸索。尤其是考慮建設(shè)成本、運(yùn)營成本和融資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的全周期完全成本與績效指標(biāo)的非線性關(guān)系，成如何反映到我們識(shí)別出來的產(chǎn)業(yè)績效里面去，盯住這些指標(biāo)反映治理效果，對(duì)我們來說可能也是一個(gè)挑戰(zhàn)。

第四個(gè)難點(diǎn)：市場處于發(fā)育初期。具備能夠集投融資、技術(shù)還有整合設(shè)計(jì)、運(yùn)營服務(wù)在一起的一種綜合性的環(huán)境服務(wù)商，數(shù)量還不多。

按效付費(fèi)的三個(gè)基本邏輯

環(huán)境服務(wù)按效付費(fèi)的基本邏輯是什么？

三個(gè)步驟：環(huán)境治理投入、治理效果的產(chǎn)出以及按照治理效果給它付費(fèi)。

首先是環(huán)境治理投入。環(huán)境治理如何投入這些要素？環(huán)境服務(wù)商把它整合起來，并不是非常熟悉，我們需要如何熟練的進(jìn)行項(xiàng)目全生命周期的整合和管理，更重要的是環(huán)境治理效果的識(shí)別上。

其次是治理效果的產(chǎn)出。在PPP里面有一個(gè)很重要的詞，就是產(chǎn)出說明。產(chǎn)出說明跟工程建設(shè)投資、造價(jià)、跟硬件的投入相關(guān)，很多綜合環(huán)境服務(wù)的項(xiàng)目里面，治理效果說明沒有做好。效果出來以后，還要監(jiān)測、檢測，這個(gè)過程現(xiàn)在還比較欠缺。

最后如何按照產(chǎn)出的治理效果為他付費(fèi)。如何付費(fèi)，付費(fèi)的對(duì)象和前面的指標(biāo)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，也是做這類項(xiàng)目中，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)或者說技術(shù)設(shè)計(jì)中非常關(guān)鍵的一點(diǎn)。

總體來看，按效付費(fèi)的績效指標(biāo)是我們能不能把一個(gè)傳統(tǒng)的碎片化的管理方式，注重建設(shè)，注重初期的資本投入方式，變成注重整個(gè)全生命周期管理，注重最終的治理效果的一個(gè)思路的變化的核心關(guān)鍵。

指標(biāo)的設(shè)定并不是越多越好，太多的指標(biāo)意味監(jiān)管成本太高?？冃е笜?biāo)一定要考慮資本投入、運(yùn)營投入和技術(shù)整合的價(jià)值和投入量。指標(biāo)當(dāng)中達(dá)到利潤回收，甚至可以獲得更多的邊際利潤，如果達(dá)不到的話，就可能會(huì)虧的一塌糊涂。

案例分享：那考河項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與啟示

那考河項(xiàng)目初步估算總投資10.01億元，是典型的ppp項(xiàng)目。政府通過競爭性的程序選擇社會(huì)資本簽訂PPP合同，合同里面的服務(wù)協(xié)議就是典型的環(huán)境績效服務(wù)合同，合同的核心就是績效指標(biāo)。

項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)

那考河項(xiàng)目績效指標(biāo)的設(shè)定為，按照項(xiàng)目協(xié)議約定，本項(xiàng)目最終制定了包括水質(zhì)、水量、防洪標(biāo)準(zhǔn)三大類績效指標(biāo)，針對(duì)各項(xiàng)運(yùn)營類維護(hù)工作和監(jiān)控?cái)嗝?，共設(shè)置了103項(xiàng)考核指標(biāo)。

按效付費(fèi)環(huán)節(jié)，是按項(xiàng)目協(xié)議約定，政府每季度按照當(dāng)前績效考核結(jié)果向項(xiàng)目公司支付一次流域治理服務(wù)費(fèi)，若部分指標(biāo)未完成全達(dá)標(biāo)，應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目協(xié)議約定和扣款。

那考河項(xiàng)目正在進(jìn)行中，進(jìn)展很快。總體來說，政府對(duì)這個(gè)項(xiàng)目非常滿意，他們認(rèn)為通過綜合環(huán)境服務(wù)，按效果付費(fèi)，把整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期的管理、責(zé)任，通過合同的方式移交給社會(huì)資本。使得投資的多少、效果沒人負(fù)責(zé)等局面，發(fā)生革命性變化，以體現(xiàn)環(huán)境服務(wù)按效付費(fèi)的核心關(guān)鍵。

編輯：陳丹丹