近日，中國水網(wǎng)金牌專欄作家、陜西金融控股集團(tuán)有限公司總經(jīng)理助理、國家發(fā)改委PPP專家?guī)烊霂鞂＜伊_桂連來稿，對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資與PPP模式的實(shí)施要點(diǎn)提出探討，他提出該模式的4個關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；融資平臺；項(xiàng)目融資；PPP。

上篇

一、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及其實(shí)施模式

基礎(chǔ)設(shè)施分為社會基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施兩大類，其中社會基礎(chǔ)設(shè)施直接服務(wù)于人本身，比如醫(yī)療、護(hù)理、教育、休閑，還有監(jiān)獄等行政類基礎(chǔ)設(shè)施，主要的經(jīng)費(fèi)來源靠公共財(cái)政，一般沒有收費(fèi)機(jī)制，或收費(fèi)機(jī)制遠(yuǎn)不能覆蓋項(xiàng)目全成本的日常運(yùn)營需要。經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施不僅服務(wù)于人，還服務(wù)于特定區(qū)域內(nèi)的工商企業(yè)，大多數(shù)情況下服務(wù)工商企業(yè)的比重更多一些，比如上海的供水與供電，工商企業(yè)的用量遠(yuǎn)高于家庭，大約是4：1的關(guān)系。所以，包括能源、供水、供電在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施，沒有理由讓財(cái)政全部提供經(jīng)費(fèi)，財(cái)政也沒有能力全部承擔(dān)，一般會建立起使用者付費(fèi)機(jī)制。這其中還往往存在居民和工商企業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一樣的情況，也就是工商企業(yè)對居民戶的交叉補(bǔ)貼。因?yàn)樯鐣A(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)對象不一樣，經(jīng)費(fèi)來源機(jī)制不一樣，所以項(xiàng)目融資和實(shí)施模式也存在明顯的區(qū)別。

國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施主體有比較明確的分工，由不同層級的政府負(fù)責(zé)特定行業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)組織和運(yùn)行管理。比如能源、鐵路、航空、航天、電力、通信、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸、跨省重大水利項(xiàng)目、國防等基礎(chǔ)設(shè)施主要是由中央政府通過央企來提供，這些項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制以及主體融資能力普遍都很強(qiáng)，在這些領(lǐng)域基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化運(yùn)作。省級政府及其下屬機(jī)構(gòu)實(shí)施的項(xiàng)目，包括高速公路、高等級公路、省內(nèi)重大水利工程、城際鐵路、能源、天然氣骨干網(wǎng)、港口、內(nèi)河運(yùn)輸、監(jiān)獄等，這些項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)的融資和項(xiàng)目實(shí)施能力也很強(qiáng)，與目前風(fēng)行的PPP模式關(guān)系不太大。實(shí)際上，PPP模式對應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施最主要的是市級或縣級政府負(fù)責(zé)的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括土地儲備、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、市政道路、垃圾處理、大部分社會基礎(chǔ)設(shè)施。由于市和縣級政府財(cái)力有限，近年地方政府融資平臺的融資受到明顯的政策限制，迫使融資能力較弱的市與縣級政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，成為國內(nèi)PPP模式的主陣地。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供當(dāng)?shù)鼐用窈凸ど唐髽I(yè)普遍需要的基本公共服務(wù)，地方政府承擔(dān)保質(zhì)保量提供基本公共服務(wù)的最終責(zé)任。由于公共服務(wù)的需求彈性低、進(jìn)入壁壘高，政府對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)制力度很強(qiáng)，一般還建立了按照通貨膨脹調(diào)整的收入回報(bào)機(jī)制?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和其他固定資產(chǎn)項(xiàng)目相比，一個很明顯的區(qū)別就是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會效應(yīng)的期限通常非常長。例如，一條電視機(jī)生產(chǎn)線的經(jīng)濟(jì)壽命可能在5-8年左右，一條汽車生產(chǎn)線的經(jīng)濟(jì)壽命也難以超過10年。但是，都江堰水利工程造于2000多年前、北京地鐵1號線造于上世紀(jì)60年代，這些設(shè)施現(xiàn)在都還在繼續(xù)發(fā)揮作用?；A(chǔ)設(shè)施本身的有效壽命、投資回收期及項(xiàng)目融資期限，較其他固定資產(chǎn)項(xiàng)目要長很多。因此基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往可以提供定期、穩(wěn)定可預(yù)測的預(yù)期收入、承擔(dān)較高的財(cái)務(wù)杠桿率。

在全球范圍內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要實(shí)施模式有三大類。第一類是公共機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式（地方政府發(fā)行債券或地方政府融資平臺代替政府融資）；第二類即公共機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)合作的模式，即PPP模式。PPP有兩個流派：一是英國對社會基礎(chǔ)設(shè)施的PFI/PF2模式，二是法國對經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營模式，這是國內(nèi)PPP理論與政策的兩個主要來源；第三類是商業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式，又稱私有化模式，私有化模式比較典型是英國，主要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也來自英國。

平臺模式是很多國家普遍采用的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施模式。既使在自由市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)秀代表美國，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要靠地方政府發(fā)行市政債籌資，也還普遍存在政府下屬機(jī)構(gòu)代替政府融資并組織項(xiàng)目實(shí)施的平臺模式。

舉兩個案例：一是羅斯福新政期間由聯(lián)邦政府在1933年成立的田納西河流域管理局，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對田納西河流域包括水土保持、糧食生產(chǎn)、水庫發(fā)電、水陸交通進(jìn)行綜合開發(fā)，大多為公益性項(xiàng)目，公司運(yùn)行前20多年的經(jīng)費(fèi)來源主要來自聯(lián)邦政府撥款。1959年以后，聯(lián)邦政府授權(quán)該機(jī)構(gòu)發(fā)行債券，此時前期投資項(xiàng)目產(chǎn)生的發(fā)電收入成為其主要經(jīng)費(fèi)來源，實(shí)現(xiàn)不依賴政府撥款的自主經(jīng)營。第二個是人們比較熟悉的紐約新澤西港務(wù)局。1972年美國國會批準(zhǔn)紐約市與新澤西州政府聯(lián)合出資組建，管轄范圍為以紐約自由女神像為中心，半徑25英里，共約1500平方英里的區(qū)域。主營業(yè)務(wù)是機(jī)場設(shè)施；港口、工業(yè)開放園區(qū)、濱水地區(qū)再開發(fā)；隧道、橋梁與車站、輕軌、世界貿(mào)易中心等；很多設(shè)施租賃給專業(yè)私營企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。資金來源主要來自基礎(chǔ)設(shè)施的使用者付費(fèi)及發(fā)行債券。2014年底，啟動實(shí)施紐約海港區(qū)美化規(guī)劃方案，包括建設(shè)17號碼頭、豪華住宅塔樓、增加零售、文化與教育設(shè)施等。曼哈頓與紐約港區(qū)域是美國式自由資本主義的圣地，居然由這么一家類似平臺公司的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供全面的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，而不是PPP或私有化模式！

美國的市政基礎(chǔ)設(shè)施包括供水、市政道路等，主要靠發(fā)行市政債來融資。美國的市政債模式非常成熟，各級地方政府和下屬機(jī)構(gòu)都可以根據(jù)資金需求自主發(fā)債。當(dāng)然，由于不同地方的財(cái)政狀況差異很大，信用評級及債券發(fā)行利率差異也很大。不過，美國的市政債和國內(nèi)目前的地方政府債券相比，存在實(shí)質(zhì)性的法律差異。美國是聯(lián)邦制，各級地方政府普遍是獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算主體和法人主體，因此會出現(xiàn)地方政府發(fā)債過多導(dǎo)致破產(chǎn)的情況。比如著名的紐約市和加州，歷史上多次破產(chǎn)。我國和日本是單一制國家，地方政府貌似上級政府的分支機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性不強(qiáng)，根本無法破產(chǎn)，因此各地發(fā)行的地方政府債券，存在由中央政府進(jìn)行兜底的可能性。此外，美國的市政債的期限可以到10年、20年、30年，這和項(xiàng)目資金需求期限和投資回收期相對應(yīng)。但是，日本的地方政府債券一般不超過10年，國內(nèi)主要以5年、7年、10年為主，與項(xiàng)目投資回收期和資金需求期限并不匹配。而且，因?yàn)榇嬖谥醒胝档椎碾[性擔(dān)保，因此不同省級政府發(fā)行的地方政府債券的評級也都是AAA，發(fā)債利率也都和國債差不多，上海與寧夏沒有明顯區(qū)別。所以，我國的地方政府債券的法律特征與日本差不多，不能參照美國的市政債的法律性質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)。

專題一：英國的基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目實(shí)施模式。

英國在1980年以前，城市供水、能源、電信、交通運(yùn)輸?shù)戎卮蠼?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府或其下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資、投資、組織建設(shè)和運(yùn)營管理。前首相撒切爾夫人執(zhí)政后，采用私有化模式將經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營全面推向市場。英國推行私有化的程度比較徹底，經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施幾乎沒有特許經(jīng)營項(xiàng)目和政府平臺公司。

1992年時任財(cái)政大臣Norman Lamont首次提出在公共服務(wù)領(lǐng)域推行政府購買服務(wù)的私人融資計(jì)劃（PFI）模式，對于難以向使用者收費(fèi)的各類社會基礎(chǔ)設(shè)施（學(xué)校、醫(yī)院、城市公共設(shè)施）廣泛采用PFI模式。從2013年開始，英國政府在強(qiáng)調(diào)政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)上，主張動用財(cái)政資金參與PPP項(xiàng)目的前期股權(quán)投資，由此提出PF2的運(yùn)作理念。

英國眾議院的財(cái)政委員會在2012年對前20年的PFI項(xiàng)目做了一個整體的評估，得出幾點(diǎn)重要結(jié)論：

第一，采購程序復(fù)雜、耗時比較長，一般需要2-3年項(xiàng)目才能完成采購，融資成本相對比較高（指相對政府債券而言，因?yàn)槭袌鰴C(jī)構(gòu)的信用級別低于英國政府），最終通過政府付費(fèi)實(shí)質(zhì)上會增加財(cái)政負(fù)擔(dān)而不是減輕負(fù)擔(dān)，難以實(shí)現(xiàn)價(jià)物有所值。

第二，PFI項(xiàng)目融資屬于政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，其負(fù)債不直接計(jì)入政府財(cái)政預(yù)算，從而使得PFI成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期內(nèi)將加大政府未來財(cái)政負(fù)擔(dān)；

第三，PFI項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)，項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)最終依舊會由政府承擔(dān)，因此風(fēng)險(xiǎn)并沒有真正轉(zhuǎn)移出去；

第四，PFI項(xiàng)目合同期長難以根據(jù)未來實(shí)際情況與需求變化對合同條款進(jìn)行調(diào)整，缺乏靈活性。

以上是英國的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)下議院對過去20年P(guān)FI實(shí)踐的一個官方的綜合性評價(jià)，主要指出PFI模式的不足之處，這對我國推進(jìn)PPP工作有很強(qiáng)的借鑒意義。

實(shí)際上，英國的政治家雖然推崇PFI模式，將其成為成功經(jīng)驗(yàn)向其他國家推廣。但實(shí)務(wù)中，英國從未排除使用傳統(tǒng)的政府投資模式，而且堅(jiān)持將傳統(tǒng)模式作為選擇PFI等其他模式的比較基準(zhǔn)。根據(jù)英國財(cái)政部提供的最新數(shù)據(jù)，2014年P(guān)FI項(xiàng)目占英國整個公共部門投資的比例僅為11%，最高的年份也沒有超過20%。因此，不能將PFI視為英國采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國政府公共項(xiàng)目運(yùn)作的唯一模式。

專題二：法國的特許經(jīng)營模式。

法國從1955年開始探索采用特許經(jīng)營模式引入私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，通過使用者付費(fèi)構(gòu)建公共服務(wù)領(lǐng)域的商業(yè)化運(yùn)作模式，尤其是在交通建設(shè)領(lǐng)域，法國在其11000公里的高速公路中，有8500公里采用特許經(jīng)營模式。

從2004年開始，法國通過立法要求在政府付費(fèi)類社會基礎(chǔ)設(shè)施目領(lǐng)域通過政府與私人部門簽署合作伙伴合同（Contract of Partnership，簡稱CP，類似于英國的PFI），采用政府購買服務(wù)模式，發(fā)揮私人部門的專業(yè)化作用。不過法國的試點(diǎn)工作非常謹(jǐn)慎，經(jīng)歷了十余年的試點(diǎn)后落地項(xiàng)目不到40個。

法國人認(rèn)為，如果在BOT的項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中充分考慮了有關(guān)參與各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)和利益分擔(dān)機(jī)制、構(gòu)建了具有可持續(xù)合作伙伴關(guān)系的項(xiàng)目架構(gòu)，那么這樣的BOT就是PPP。

國內(nèi)推行PPP的實(shí)踐和理論來源主要來自于英國和法國。整體來說，私有化模式是英國提供經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施的主流模式，在社會類基礎(chǔ)設(shè)施中，PFI模式占有一定比例，但還是以政府直接投資為主。法國的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)實(shí)施領(lǐng)域，實(shí)施特許經(jīng)營模式的時間較長，經(jīng)驗(yàn)很豐富。在法國的特許經(jīng)營模式中，項(xiàng)目融資和建設(shè)組織一般是由政府負(fù)責(zé)，資產(chǎn)的所有權(quán)普遍屬于政府，只是將經(jīng)營權(quán)授予商業(yè)機(jī)構(gòu)。我國目前主要是政府平臺模式，政府平臺模式在美國等諸多國家一直是主流模式。PPP模式涉及利益主體最多、風(fēng)險(xiǎn)分配與利益協(xié)調(diào)關(guān)系最為復(fù)雜，從上個世紀(jì)80年代開始探索，目前還沒有在哪個國家取得普遍性的大范圍成功。

國內(nèi)主要部委制訂的PPP推進(jìn)政策中，財(cái)政部學(xué)英國的PFI模式更多一些，不過財(cái)政部提出在諸多“公共服務(wù)領(lǐng)域”全面推進(jìn)PPP模式市場，不到3年時間在國內(nèi)形成超過10萬億元的PPP。這一點(diǎn)實(shí)際上與英國本身的情況存在很大差異，因?yàn)樵谟?，PFI模式也只是在比例較小的公共項(xiàng)目中落地。國內(nèi)是否有條件全面推行PPP模式，甚至強(qiáng)調(diào)在某些領(lǐng)域強(qiáng)制推廣PPP模式，可能英國師傅知道后也會自嘆弗如。國家發(fā)改委的PPP政策學(xué)習(xí)法國的特許經(jīng)營模式更多一些，由于國家計(jì)委在1995年就開始試點(diǎn)特許經(jīng)營，在隨后的20余年國內(nèi)也有很多實(shí)踐，有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。國家發(fā)改委的PPP政策相對更加務(wù)實(shí)審慎。從另一方面看，由于英國屬普通法系，法國屬大陸法系，我國也是大陸法系，要借鑒英國的政策和經(jīng)驗(yàn)，可能需要更加謹(jǐn)慎而不是更加激進(jìn)。

二、項(xiàng)目融資及其要點(diǎn)

項(xiàng)目融資的核心特征有以下幾點(diǎn)：

1、首先需要成立一個新設(shè)立的、專門做此項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，主要是由于政府要對這個項(xiàng)目進(jìn)行專門的規(guī)制與監(jiān)管，比如成本費(fèi)用的監(jiān)控，而如果不專門成立公司，要進(jìn)行規(guī)制和成本劃分很難。

2、項(xiàng)目融資是基于項(xiàng)目本身現(xiàn)金流。償還債務(wù)基于項(xiàng)目本身現(xiàn)金流，發(fā)起人承擔(dān)有限責(zé)任，要么無追索，要么有限追索。

3、項(xiàng)目融資的核心是風(fēng)險(xiǎn)的分配結(jié)構(gòu)。即基于項(xiàng)目合作伙伴的能力和項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)狀況，把項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配給特定的合作伙伴?；静僮髁鞒淌亲R別項(xiàng)目整個生命周期流程的風(fēng)險(xiǎn)（包括融資、建設(shè)、運(yùn)營及移交期的全流程風(fēng)險(xiǎn)）和相應(yīng)實(shí)施主體的資源與能力，從而將特定風(fēng)險(xiǎn)與各個合作伙伴的能力進(jìn)行匹配。如果現(xiàn)有合作伙伴的能力不足以分擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，就有必要引入新的合作主體。通過項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)看來成本的最小化。并在風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上構(gòu)建交易結(jié)構(gòu)，之后才是合同結(jié)構(gòu)和法律文本等問題。

項(xiàng)目融資最重要的是解決股權(quán)性融資，股權(quán)性融資落實(shí)后，債務(wù)型資金融資就比較方便和簡單。股權(quán)性投資者分為兩大類：一是財(cái)務(wù)投資者。財(cái)務(wù)投資者只關(guān)心財(cái)務(wù)回報(bào)，不太關(guān)心項(xiàng)目運(yùn)作也不參與項(xiàng)目建設(shè)和后期運(yùn)營。二是戰(zhàn)略投資者。其中又分為兩大類：a是公共投資者，代表地方政府，關(guān)注的是項(xiàng)目的正常實(shí)施與運(yùn)行，公共投資者不太關(guān)心投資回報(bào)；b是專業(yè)投資者，包括建設(shè)施工、設(shè)備供應(yīng)商和項(xiàng)目運(yùn)營商，他們參與股權(quán)投資不是簡單看財(cái)務(wù)收益率，主要是通過參股來支持主營業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身綜合商業(yè)利益的最大化。所以不同主體的利益訴求不一樣，如何在項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中利用各自的資源優(yōu)勢，滿足不同的訴求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各方的共贏，是項(xiàng)目融資的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

三、PPP的核心理念和要點(diǎn)

PPP的第一個“P”指承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供責(zé)任的公共部門，包括適格的政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位與國有企業(yè)；第二個“P”指按照市場化機(jī)制運(yùn)作的商業(yè)機(jī)構(gòu)，目前國內(nèi)主要的專業(yè)投資者為有條件轉(zhuǎn)型的建筑施工企業(yè)與地方政府平臺公司，外資與民營機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的意愿、能力與空間有限；第三個“P”主要指合作機(jī)制，主要包括：物有所值評價(jià)、合適的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、全生命周期的長期合作伙伴關(guān)系、各方利益的統(tǒng)籌平衡，等。

PPP實(shí)際上是項(xiàng)目融資、設(shè)計(jì)施工總承包、運(yùn)營與維護(hù)這三段工作的全流程整合。目前國內(nèi)符合條件的投資者還是很稀缺的，比如軌道交通項(xiàng)目，從目前結(jié)果看，最主要的投資者是香港地鐵，而其他投資者的還沒有成熟的運(yùn)營項(xiàng)目來檢驗(yàn)其能力，包括一些央企、省級的施工建設(shè)單位，他們可能在設(shè)計(jì)和建設(shè)方面比較強(qiáng)，但在運(yùn)營和維護(hù)能力方面還沒有經(jīng)驗(yàn)，而只有三個方面都足夠強(qiáng)才能把整個項(xiàng)目做好。

公共機(jī)構(gòu)實(shí)施PPP項(xiàng)目的目的有：引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)降低項(xiàng)目全生命周期的綜合成本，落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)資金，有效盤活存量資產(chǎn)解決歷史債務(wù)問題。商業(yè)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的主要目的應(yīng)當(dāng)定位于獲取穩(wěn)定的長期回報(bào)，不宜奢望過高的超額利潤。對于用戶或者市民，旨在享有價(jià)格合理、品質(zhì)合格的公共產(chǎn)品與服務(wù)，不宜過分強(qiáng)調(diào)公眾利益最大化。

適合實(shí)施PPP的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是：資本密集型、技術(shù)密集型、穩(wěn)定現(xiàn)金流、技術(shù)與需求穩(wěn)定，這四個方面最好同時具備。

要成功實(shí)施PPP項(xiàng)目，政府方需要守信并采取協(xié)商方式，具備依法有效監(jiān)管的能力，清晰的改革招商目的，強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行力強(qiáng)的工作團(tuán)隊(duì)，執(zhí)行規(guī)范合適的程序；引進(jìn)具有先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)、長期投資能力的戰(zhàn)略投資者；實(shí)現(xiàn)各方利益的合理分配和平衡。

從國內(nèi)20余年的時間看來，不成功項(xiàng)目的主要問題在于：項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)高于城市實(shí)際需要，采用“一對一”談判、拍賣、簡單招標(biāo)等不合適的引資方式，政府監(jiān)管不到位，部分環(huán)節(jié)不徹底的改革；引進(jìn)“無知無畏”的財(cái)務(wù)投機(jī)者；采用違規(guī)的高成本的“固定回報(bào)模式”增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；沒有專業(yè)中介機(jī)構(gòu)支持的政府工作團(tuán)隊(duì)與投資者的專業(yè)能力的巨大差距。

合格的牽頭咨詢機(jī)構(gòu)是成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的一項(xiàng)決定性因素，其主要職責(zé)有協(xié)調(diào)溝通各方、專業(yè)統(tǒng)籌兜底、控制推進(jìn)程序等三個方面的工作，國內(nèi)具備相關(guān)綜合能力的咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員還很稀缺，制約PPP在國內(nèi)的大規(guī)模推廣落地。

PPP涉及政府、社會資本、公眾長達(dá)20-30年的長期合作關(guān)系，不同階段還會涉及設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、供應(yīng)商等諸多主體，所提供產(chǎn)品往往是與普通民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相關(guān)的基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。本質(zhì)上，PPP不是一個行政管理問題，也不是一個民事合同問題，而是一個涉及多方主體長期合作關(guān)系和多元利益持續(xù)博弈的公共治理問題。PPP的核心在于公共治理機(jī)制的有效建立及良性運(yùn)行，對整體法治環(huán)境、恪守契約精神、爭議解決機(jī)制的要求很高。

國內(nèi)要積極穩(wěn)妥試點(diǎn)推進(jìn)PPP項(xiàng)目，需要在以下幾個方面著力：提供法規(guī)支持；培育合格專業(yè)投資者；金融機(jī)構(gòu)融資支持；牽頭咨詢機(jī)構(gòu)能力建設(shè)；政府公共治理能力的提升；總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)；等。

下篇

2010年6月10日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），這是國務(wù)院層面針對融資平臺的一個專門性文件。國發(fā)19號文對融資平臺定義為：地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。國發(fā)19號文首先肯定了地方融資平臺的貢獻(xiàn)：近年來，地方政府融資平臺公司通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。同時也指出了平臺存在的主要問題：融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。國務(wù)院要求地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。

國發(fā)19號文給出的定義，明確提出判斷某個機(jī)構(gòu)是否為地方政府融資平臺的三條實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)：一是地方政府是最終出資方，也是實(shí)質(zhì)控制人。可以由政府直接出資，或由所屬政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)出資；如果最終出資方是某個地方政府或由多個不同的地方政府，且滿足后面兩條標(biāo)準(zhǔn)，就可以判定該機(jī)構(gòu)為地方政府融資平臺公司；二是平臺的主要職能是承擔(dān)地方政府所負(fù)責(zé)項(xiàng)目的“融資”功能，這里特別突出代表政府為政府投資項(xiàng)目進(jìn)行融資的職能，實(shí)務(wù)中很多平臺的職能不只是融資功能，還包括組織建設(shè)與資產(chǎn)運(yùn)營管理等功能；三是平臺是有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，具體包括政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)，比如，各省往往由省交通廳、省公路局、省交通投資集團(tuán)這三類機(jī)構(gòu)，分工負(fù)責(zé)省內(nèi)高速公路的融資責(zé)任。雖然銀監(jiān)會每個季度公布融資平臺名單，但由于種種原因并不完備，只能作為參考，實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)是國發(fā)19號文給出的定義。

實(shí)際上，從1986年8月，國內(nèi)第一家平臺公司上海久事公司在上海成立以來，平臺實(shí)際上成為地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要融資平臺和項(xiàng)目實(shí)施主體。以成立于1992年的上海城投為例，該公司是上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)運(yùn)營的主要承擔(dān)者，截至2015年多渠道籌措城建資金2500億元。2015年實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入217億元，利潤總額49億元；總資產(chǎn)4719億元，凈資產(chǎn)2124億元，資產(chǎn)負(fù)債率55%。2015年完成投資216.35億元，“十二五”期間完成固定資產(chǎn)投資968.69億元。2016-2018年，城投集團(tuán)計(jì)劃完成投資總計(jì)達(dá) 956.63.63 億元，其中公路基礎(chǔ)設(shè)施投資702.33億元；水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資 229.6億元；環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資24.7億元。2014年11月，上海城投改制為國有獨(dú)資的有限責(zé)任公司，提出了打造CIMO（咨詢、投融資、項(xiàng)目管理、運(yùn)營）專業(yè)服務(wù)能力，即企業(yè)未來的商業(yè)模式為專業(yè)服務(wù)（CMO）和投融資服務(wù)（I）雙輪驅(qū)動，可以根據(jù)需要，為不同地域、不同規(guī)模、不同發(fā)展階段的城市提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)CIMO中的一項(xiàng)或多項(xiàng)方案。

實(shí)際上，該公司下屬子公司進(jìn)行過一些探索，如：“2014年度固廢行業(yè)企業(yè)評選結(jié)果”在京揭曉，上海城投所屬上海環(huán)境集團(tuán)有限公司繼2012年后再次被評為“2014年中國固廢行業(yè)十大影響力企業(yè)”。環(huán)境集團(tuán)將以“讓城市生活更美好”為使命，打造國內(nèi)一流的、具有項(xiàng)目價(jià)值提升能力和全球市場拓展能力的城市環(huán)境綜合服務(wù)商和具有社會責(zé)任感和持續(xù)創(chuàng)新能力的環(huán)保百年老店為愿景，堅(jiān)持“專業(yè)服務(wù)、持續(xù)創(chuàng)新、責(zé)任誠信、和諧共贏”的宗旨，鑄造優(yōu)秀企業(yè)文化，為環(huán)保事業(yè)發(fā)展進(jìn)獻(xiàn)綿薄之力。

2014年11月的定位，顯示該公司計(jì)劃在國內(nèi)近年推進(jìn)的熱熱鬧鬧的PPP運(yùn)動的背景下，有意整合利用其在上海積累的綜合實(shí)力服務(wù)全國。不過，2015年底上海城投的定位重新調(diào)整為：上海城投將傳承創(chuàng)新、專業(yè)、誠信、負(fù)責(zé)的發(fā)展理念，秉持“讓城市生活更美好”的愿景，以“城市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司”為戰(zhàn)略定位，牢記使命、服務(wù)大局、提升能效、做實(shí)做強(qiáng)，以“提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)核心競爭力”為主線，以“完善可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制”為保障，以“確保重大工程建設(shè)，確保城市運(yùn)行安全”為目標(biāo)，著力提升城市形象、強(qiáng)化城市功能、改善城市環(huán)境，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出就有的貢獻(xiàn)。

上海城投好像又收心回到上海，回歸本地融資平臺的定位，其中的曲折各位可以揣摩，限于篇幅本文不詳細(xì)展開討論。

國內(nèi)形形色色的融資平臺公司總體上可以分為四類：

一是綜合性平臺。標(biāo)桿性代表如上海城投、杭州城投、武漢城投等，她們往往是當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)融資的最終兜底方，履行建設(shè)財(cái)政的職能，是所在行政區(qū)域內(nèi)重大項(xiàng)目的融資主體、項(xiàng)目建設(shè)主體和公用事業(yè)的運(yùn)營管理主體。發(fā)達(dá)城市的綜合性平臺在基礎(chǔ)實(shí)施與公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢，融資成本低、建設(shè)組織效率高、運(yùn)營管理能力強(qiáng)，是各類金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先爭取的合作伙伴。

二是專業(yè)性平臺。標(biāo)桿性代表如京投公司、上海申通地鐵集團(tuán)、北京排水集團(tuán)、重慶水務(wù)等。她們往往是城市建設(shè)中某一個特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運(yùn)營主體。如2003年成立的京投公司，注冊資本從25億元增加到909億元人民幣。截至2015年底，累計(jì)完成投資達(dá)3953億元，建成客流總量世界第一、總里程世界第二的超大型城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)；總資產(chǎn)4045億元，凈資產(chǎn)達(dá)到1409億元，分列北京市屬國企第二位和第一位。2015年，新增到賬資金462.5億元，累計(jì)落實(shí)國開行專項(xiàng)債券資金四批共計(jì)55.6億元并陸續(xù)撥付至10個項(xiàng)目；正式簽署地鐵16號線特許經(jīng)營協(xié)議和補(bǔ)充協(xié)議；將現(xiàn)行專項(xiàng)資金“政策”轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)經(jīng)營“協(xié)議”；推廣土儲模式；加快京津冀城際鐵路投資建設(shè)，保障國鐵項(xiàng)目建設(shè)，布局城市地下綜合管廊業(yè)務(wù)，承擔(dān)新機(jī)場高速公路建設(shè)。該公司積極推動“軌道＋土地”車輛段綜合開發(fā)模式，打造上蓋精品工程，全年完成土地一級開發(fā)約68公頃，琨御府、西華府、公園悅府等二級開發(fā)項(xiàng)目取得良好銷售業(yè)績?？梢哉f，如果不采用京投公司這樣的融資平臺模式，北京市的地鐵建設(shè)想如此快速，完全沒有可能。

三是園區(qū)性平臺。標(biāo)桿性代表如上海金橋集團(tuán)有限公司、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)總公司、西安高新控股有限公司等。她們承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。2016年9月8月29日，中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司發(fā)布報(bào)告，在經(jīng)過多輪的考察和磋商后，將成立于2003年的西安高新控股有限公司額主體信用等級調(diào)升至AAA，評級展望為穩(wěn)定，作為國家級開發(fā)區(qū)中為數(shù)不多的AAA級融資平臺，西安高新控股將為高新區(qū)的發(fā)展提供更為強(qiáng)有力的資金支撐。西安高新控股有限公司作為高新區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)唯一建設(shè)及運(yùn)營主體，獲得了金融機(jī)構(gòu)、社會資本的廣泛認(rèn)可，通過卓有成效的融資工作，高新控股有限公司滿足了高新區(qū)率先發(fā)展、跨越發(fā)展的需求，為各項(xiàng)工作順利開展提供了堅(jiān)實(shí)的資金保障。

四是空殼型平臺。2008年全球金融危機(jī)后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模少、可運(yùn)作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱、至今未公開發(fā)行債券的區(qū)縣級平臺。比如，某些地市級有10余個平臺，除了安排干部外，幾乎沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性融資功能，更談不上提升公共服務(wù)效率這些更為高級的目標(biāo)。她們的典型特點(diǎn)是：（1）地方政府直接控制下的偽市場主體，長官意志突出，運(yùn)作管理不規(guī)范；（2）按政府指定辦，盲目融資與投資，融資效率低、融資成本高、償債來源無法保障；（3）自身缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流，償債現(xiàn)金流高度依賴當(dāng)?shù)刎?cái)政，特別是土地財(cái)政；（4）對下屬子公司的控制能力弱，報(bào)表型平臺公司普遍存在。從數(shù)量上看，這類平臺是主流，但從占有的有效資產(chǎn)規(guī)?？?，實(shí)際占比并不大。這類平臺公司是欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融意識落后、金融市場運(yùn)作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現(xiàn)，如果不能做實(shí)做強(qiáng)，確實(shí)應(yīng)該清理關(guān)門。

國內(nèi)地方政府融資平臺的融資渠道很繁雜，存在很多不規(guī)范現(xiàn)象。特別在2012年起監(jiān)管機(jī)構(gòu)收緊對地方融資平臺的貸款之后的2013年-2015年，如信托、基金子公司、投資基金等各類“創(chuàng)新性”平臺融資業(yè)務(wù)興旺發(fā)達(dá)。2014年時，很多地市級平臺的融資成本高達(dá)15%以上，縣級平臺甚至高達(dá)20%以上。由于這些融資平臺的經(jīng)營性現(xiàn)金流很少，地方財(cái)政實(shí)力很弱，平臺的存量債務(wù)按較高的復(fù)利高速累加，新建項(xiàng)目還需要大規(guī)模融資。如果不緊急剎車，降低存量債務(wù)和新增債務(wù)融資成本，造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)難以避免。2015年以來，在國務(wù)院統(tǒng)一部署下，鎖定存量債務(wù)并通過債務(wù)置換大幅度降低存量債務(wù)的成本，并限制高成本增量債務(wù)的產(chǎn)生，在短期內(nèi)遏制了融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，但長期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

地方政府融資平臺融資的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如下：

第一，現(xiàn)金流高度依賴土地財(cái)政。融資平臺本身的資產(chǎn)大多為公益性資產(chǎn)，即使部分資產(chǎn)有收費(fèi)機(jī)制，但能覆蓋日常運(yùn)營成本就不錯了，融資平臺產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流可以用于債務(wù)還本付息的能力非常弱。融資平臺維持現(xiàn)金流不斷高度依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政尤其是土地財(cái)政，即使在前幾年土地市場活躍時，平臺的借款本金償還甚至利息償還也主要靠借新還舊。不過，隨著征地拆遷等一級開發(fā)成本的上升，一二級土地之間的剪刀差已經(jīng)大幅度縮減，土地財(cái)政的可持續(xù)性遇到挑戰(zhàn)。

第二，資產(chǎn)的真實(shí)性和盈利性存疑。普遍存在以下情況：注入公園、政府大樓、市政道路等公益性資產(chǎn)；非實(shí)際控制但納入合并報(bào)表范圍的子公司，很多融資平臺匯集當(dāng)?shù)毓还?、自來水公司、供氣公司、供熱公司，但除了合并?bào)表外，在這些子公司的資產(chǎn)運(yùn)作、人事任命、收益分紅等方面幾乎沒有話語權(quán)；注入土地資產(chǎn)的價(jià)值虛增，部分公司作為注冊資本主要部分的土地資產(chǎn)，還是無規(guī)劃指標(biāo)、無配套設(shè)施、無征地拆遷的三無“生地”，但卻經(jīng)評估作高價(jià)作為政府出資；以政府為交易對手，以BT協(xié)議、代建制等方式，虛構(gòu)一些巨額應(yīng)收賬款入賬甚至虛增注冊資本；平臺的資產(chǎn)負(fù)債率高，負(fù)債都是實(shí)數(shù)，包括注冊資本在內(nèi)的資產(chǎn)卻存在很高比例的虛假資產(chǎn)，資產(chǎn)負(fù)債率高低只能靠猜；

第三，存在大量的高成本負(fù)債與表外融資，特別是高成本的名股實(shí)債方式的盛行，增加金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)辨析與管控難度；

第四，同一地方政府下設(shè)多家平臺，存在嚴(yán)重的相互擔(dān)保與聯(lián)合擔(dān)?，F(xiàn)象；抵質(zhì)押擔(dān)保的唯一性與合法合規(guī)性存疑；

第五，融資平臺公司的資產(chǎn)劃撥比較隨意，存在惡意破產(chǎn)逃債等風(fēng)險(xiǎn)事件；

第六，地方經(jīng)營性國有企業(yè)由于給平臺擔(dān)保甚至直接為政府融資，城市商業(yè)銀行等地方金融機(jī)構(gòu)將很高比例的資產(chǎn)投入本地政府投資項(xiàng)目，這兩類機(jī)構(gòu)實(shí)際上走向平臺化，逐筆成為地方政府項(xiàng)目的融資渠道。

地方融資平臺主導(dǎo)的地方政府項(xiàng)目融資模式，經(jīng)過2009-2012年的狂飆突進(jìn)，暴露出以下可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重問題：

第一，債務(wù)規(guī)模失控。地方政府為穩(wěn)增長，啟動大規(guī)模的新城區(qū)建設(shè)計(jì)劃，亟需巨量資金。但是，地方財(cái)政收入無力支撐，地方政府自身舉債缺乏權(quán)限和規(guī)范渠道，平臺模式成為不得以也最便捷的地方政府融資渠道，迅速風(fēng)行全國，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府也初始建立各類融資平臺。平臺融資方式缺乏有效監(jiān)督和決策持續(xù)約束，容易造成債務(wù)規(guī)模失控，存在潛在的償債風(fēng)險(xiǎn)。由于絕大多數(shù)融資平臺缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流，存量債務(wù)償還只能靠借新還舊，新建項(xiàng)目的融資任務(wù)每年增加，債務(wù)累加的復(fù)利還很高，如此造成債務(wù)余額指數(shù)式高速累加，依托地方政府信用隱性擔(dān)保的平臺融資模式危如累卵。

第二，融資成本高企。很多平臺達(dá)不到通過銀行貸款和公開發(fā)債等正規(guī)方式籌集資金的資信水平，特別是2013年后金融監(jiān)管政策收緊，地方政府融資平臺通過非正規(guī)渠道融資的借款成本迅速提高，且期限較短。但是，地方自發(fā)自還債券利率基本與國債收益率持平。平臺模式與地方債券模式都是依托政府信用，最終還款都是依靠財(cái)政收入，而融資利率之間的差異在6%以上，甚至高達(dá)15%以上，存在系統(tǒng)性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第三，項(xiàng)目實(shí)施效率低。地方政府的項(xiàng)目建設(shè)普遍采取相互分割的步驟，融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營由不同的下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。地方融資平臺按照政府指令去找金融機(jī)構(gòu)借款，投資與建設(shè)一般由行業(yè)主管部門組建臨時指揮部來負(fù)責(zé)，普遍存在缺乏同類項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的硬傷，設(shè)計(jì)與施工招投標(biāo)普遍不規(guī)范。項(xiàng)目建成后不管質(zhì)量如何，直接移交給某事業(yè)單位或國有企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營，這些運(yùn)營單位缺乏運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人員，往往成為安排各方官員關(guān)系戶的安樂窩。從這個流程看，重建設(shè)輕管理的問題很突出，土地與資金資源浪費(fèi)的現(xiàn)象也非常嚴(yán)重，投資與運(yùn)營效率很低。實(shí)際上，國內(nèi)市政公用行業(yè)市場化運(yùn)作已經(jīng)有接近20年的發(fā)展，已經(jīng)有一批能打通融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營的全流程工作的專業(yè)投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，但是在融資平臺融資比較方便的背景下，專業(yè)投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)獲取項(xiàng)目又會遇到各種限制，難以異地拓展業(yè)務(wù)，存在明顯的效率損失。

針對地方政府融資平臺支撐的傳統(tǒng)政府項(xiàng)目投融資模式，以2014年6月30日中央政治局會議審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》為起點(diǎn)，隨后，2014年8月31日全國人大常委會通過《關(guān)于修改<中國人民共和國預(yù)算法>的決定》，2014年9月21日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號），2014年9月26日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)【2014】45號），2014年11月16日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號），2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）。財(cái)政部、國家發(fā)改委及有關(guān)部委就地方政府債務(wù)問題、投融資體制改革、PPP等方面的工作，相繼印發(fā)超過50項(xiàng)部委規(guī)范性文件。除寧夏、西藏外的中國內(nèi)地29個省、直轄市和自治區(qū)政府發(fā)布了推廣PPP模式的實(shí)施意見或指導(dǎo)意見。

有關(guān)文件明確提出剝離地方政府融資平臺的政府融資職能，政府項(xiàng)目的推進(jìn)只有兩個合法途徑：一是省級政府在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券；二是通過PPP方式推進(jìn)政府項(xiàng)目。從實(shí)際情況來看，2015年度地方政府債券發(fā)行3.6萬億元，其中一般債券5,000億元和專項(xiàng)債券1,000億元共計(jì)6000億元可以用于新建項(xiàng)目；2016年計(jì)劃發(fā)行1.18萬億地方政府債券可以用于新建項(xiàng)目。截至2016年8月末，財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫收錄項(xiàng)目10313個，總投資12.3萬億元，已簽約超過1.4萬億元，而實(shí)際落地形成固定資產(chǎn)的金額遠(yuǎn)低于這個數(shù)字。相對于國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施每年超過10萬億元的總投資，地方債券和PPP兩項(xiàng)渠道發(fā)揮的作用還很有限，大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資還是以平臺為主。特別是有關(guān)部委大力推進(jìn)的PPP運(yùn)動，落地率太低，千億規(guī)模的PPP落地投資額相對于十萬億計(jì)的實(shí)際基礎(chǔ)設(shè)施投資額，可以說是杯水車薪?？梢院侠淼念A(yù)期，當(dāng)前乃至未來一段時間，地方政府債券和PPP這兩種模式，尚無法取代地方政府融資平臺的政府項(xiàng)目融資主渠道的地位，地方政府融資平臺仍然是地方政府不得不倚重的主流融資模式。

既然融資平臺不可能掃進(jìn)歷時的垃圾堆，并且還將發(fā)揮地方政府項(xiàng)目融資主渠道作用，就有必要分析平臺現(xiàn)在面臨的問題的根源，并對癥下藥，探尋平臺的前程和出路。

對地方政府融資平臺進(jìn)行理性分析，有必要先厘清以下事實(shí)：

第一，平臺承擔(dān)城市化建設(shè)起步資金的籌集職責(zé)。在城市化建設(shè)的起步期，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要全面啟動并超前建設(shè)，需要巨額的“第一桶金”才能打開地方城市建設(shè)的新局面。而此時，土地價(jià)格較低，招商引資剛開始還沒有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有平臺迎難而上?？梢哉f，國內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效的地方，平臺在初期融資中都起到絕對主導(dǎo)的作用。那些一開始就靠廉價(jià)賣地的地方，難以持續(xù)推進(jìn)城區(qū)建設(shè)規(guī)劃的落實(shí)。

第二，諸多重大項(xiàng)目的邊界條件不清晰，唯有平臺才有能力組織實(shí)施。以上海新江灣城片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目為例。1997年空軍將總面積9.45平方公里的江灣機(jī)場土地高價(jià)賣給上海城投，前幾年主要用于開發(fā)動遷房，如此，將虧損嚴(yán)重，當(dāng)然也可以列入政策性虧損處理銷賬。不過，上海城投利用國際智力資源，在2004年7月提出規(guī)劃建設(shè)“以21世紀(jì)知識型、生態(tài)型住宅區(qū)和花園城區(qū)為方向的新江灣”，并取得市政府在城市規(guī)劃調(diào)整方面的支持，進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的包括地鐵、園林、道路等方面的投資，還免費(fèi)給復(fù)旦大學(xué)提供了3000畝土地用于新校區(qū)建設(shè)，充分發(fā)掘新江灣城土地的稀缺性和價(jià)值空間。2015年11月25日，信達(dá)以72.99億元競得D7地塊，成交樓板價(jià)49152元/平米；2016年7月29日，融信集團(tuán)以31.55億元購得B3地塊，樓面價(jià)5.3萬元/平米，保本售價(jià)預(yù)計(jì)突破10萬元/平米。上海城投憑借強(qiáng)大的融資能力和項(xiàng)目組織實(shí)施能力，借助規(guī)劃調(diào)整等公開資源，給復(fù)旦提供免費(fèi)用地體現(xiàn)了公共機(jī)構(gòu)對區(qū)域發(fā)展的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，用20-30年的運(yùn)作周期，實(shí)現(xiàn)了良好的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益，為盤活存量土地資源消化城市建設(shè)歷時債務(wù)做出一個標(biāo)桿性項(xiàng)目。如果2000年前后，上海市就通過分片土地拍賣，或者找一家社會資本來總體實(shí)施該項(xiàng)目，效果肯定要差很遠(yuǎn)，有心者可以對比國內(nèi)部分城市引進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行老機(jī)場、老廠區(qū)片區(qū)開發(fā)的效果差異。

第三，國內(nèi)市政公用行業(yè)普遍未建立起合適的收費(fèi)機(jī)制，平臺兜底項(xiàng)目運(yùn)營虧損。

第四，融資平臺依托政府信用和公開資源才有生存發(fā)展的基礎(chǔ)。

第五，融資平臺為城市建設(shè)融資提供了時間差。

總之，在地方政府建立穩(wěn)定可靠的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源渠道之前，在經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格機(jī)制建立和到位之前，融資平臺仍將是地方政府公共項(xiàng)目融資的主渠道。即使在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，平臺也可以發(fā)揮政府指定的項(xiàng)目實(shí)施主體的關(guān)鍵作用，還可以作為項(xiàng)目收入不足的風(fēng)險(xiǎn)緩沖器，為各地成功實(shí)施PPP項(xiàng)目提供主導(dǎo)性和支撐性作用。

規(guī)范地方政府融資平臺行為，積極審慎發(fā)展PPP模式，才是靠譜的政府項(xiàng)目投融資體制改革轉(zhuǎn)型之路。

附：作者簡介

羅桂連,現(xiàn)任陜西金融控股集團(tuán)有限公司總經(jīng)理助理。注冊會計(jì)師，國家發(fā)改委PPP專家?guī)烊霂鞂＜?，中國資產(chǎn)證券化研究院PPP專業(yè)委員會主任委員。清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院訪問學(xué)者，2000年以來一直在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資及資產(chǎn)證券化領(lǐng)域從事實(shí)務(wù)、研究和政策制訂工作。組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商、上海浦東自來水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓等標(biāo)桿性項(xiàng)目，并為西寧市、寶雞市等地方政府提供項(xiàng)目融資全流程咨詢服務(wù)。主譯的《基礎(chǔ)設(shè)施投資策略、項(xiàng)目融資與PPP》、擔(dān)任副主編的《PPP與資產(chǎn)證券化》已于近期出版發(fā)行，還參加《資產(chǎn)證券化操作手冊》（第二版）、《REITs投資指南》等十余本相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)著作的編譯工作。近年在保監(jiān)會資金部投資處工作，推動保險(xiǎn)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目。在國家會計(jì)學(xué)院、清華大學(xué)PPP中心、清華五道口等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)講授基礎(chǔ)設(shè)施投融資等專題。

編輯：李姝樂