上述問題出現(xiàn)以后，2017年財(cái)政部開始出臺(tái)一系列約束地方融資的文件，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)【2017】50號(hào))、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金【2017】92號(hào))等。PPP逐步進(jìn)入新的規(guī)范整頓發(fā)展時(shí)期。

此輪對(duì)于PPP項(xiàng)目的整頓尤其是92號(hào)文的發(fā)布挫傷了金融機(jī)構(gòu)的信心，民企面臨更大的融資壓力，很多重度參與PFI類型項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)在這一階段受到了“致命性”的打擊和損傷。比如典型的東方園林事件。(相關(guān)閱讀：東方園林PPP領(lǐng)域狂飆后遺癥待解 資金鏈緊張多處重大項(xiàng)目停工;城鎮(zhèn)污水處理20年：做大的誘惑)。這個(gè)信用崩塌的背后，也有PFI項(xiàng)目區(qū)別于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)屬性缺乏帶來的回款保障相對(duì)較弱的本質(zhì)。

圖4(E20研究院數(shù)據(jù)中心供圖)

這從E20研究院數(shù)據(jù)中心對(duì)2016~2019年水環(huán)境項(xiàng)目社會(huì)資本中標(biāo)情況的統(tǒng)計(jì)分析中也可以明顯看出(圖4所示)。2017年P(guān)PP被規(guī)范整頓之后，建筑型央企份額變化不大，而平臺(tái)型國(guó)企在水環(huán)境PPP項(xiàng)目中的占比逐漸增大;園林類民企以及偏好投資運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的A方陣的占比逐漸下降，前者屬于前述的情況，以民營(yíng)企業(yè)為主的企業(yè)被迫退出，后者則來自這些企業(yè)(國(guó)資也占有優(yōu)勢(shì))的戰(zhàn)略性退出。

對(duì)于東方園林出現(xiàn)的問題，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委財(cái)政部PPP雙庫專家薛濤曾在接受媒體采訪時(shí)指出，PPP是重資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，如果資金鏈緊張，很容易出問題。尤其是在擴(kuò)張速度特別快的情況下，更容易出問題。

薛濤指出，PPP項(xiàng)目可以分為兩類，一類是傳統(tǒng)的政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如供水PPP、污水廠BOT、垃圾焚燒廠BOT等;另一類是非運(yùn)營(yíng)類的工程類PFI項(xiàng)目，如黑臭水體治理、海綿城市、園林景觀等，其基本特征是按可用性付費(fèi)進(jìn)行結(jié)算，沒有按量付費(fèi)的機(jī)制。

“這相當(dāng)于兩種不同的賽道，傳統(tǒng)項(xiàng)目是柏油路，PFI是砂石路。傳統(tǒng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)，對(duì)政府的支付信用約束也更強(qiáng)。如污水處理、垃圾焚燒、環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目等，如果一旦不運(yùn)營(yíng)，會(huì)對(duì)城市運(yùn)轉(zhuǎn)、百姓生活產(chǎn)生重大影響。而園林景觀等工程類項(xiàng)目，如果地方政府財(cái)政困難，可能會(huì)找理由推遲這類項(xiàng)目的支付?！毖f?！皷|方園林的大部分項(xiàng)目都是PFI項(xiàng)目，且擴(kuò)張速度特別快。同時(shí)，東方園林在融資方面優(yōu)勢(shì)不夠，相當(dāng)于普通車在PFI的砂石路上高速行駛，當(dāng)然容易甩尾?！?/p>

經(jīng)歷過PPP狂飆期、整頓期，總結(jié)PPP(實(shí)際上是PFI項(xiàng)目或者捆綁PFI類型的PPP惹的禍)造成的一系列問題之后，地方政府發(fā)現(xiàn)，PPP不能承擔(dān)所有的任務(wù)，做大省級(jí)平臺(tái)才會(huì)帶來地方政府投融資空間。除了市縣政府做大其本級(jí)平臺(tái)企業(yè)外，PPP中的PFI項(xiàng)目(當(dāng)然也包括省里籌劃的其他投融資模式)從本質(zhì)上應(yīng)該由“本地和尚”平臺(tái)型國(guó)有企業(yè)來承擔(dān)，他們有著天然的優(yōu)勢(shì)，包括以三峽為代表的中央級(jí)別的平臺(tái)企業(yè)和省級(jí)平臺(tái)企業(yè)(省級(jí)環(huán)保集團(tuán))。

為什么非得是“本地和尚”來念經(jīng)呢?這背后的原因還得從我國(guó)特色的三大關(guān)系：央地關(guān)系、部委關(guān)系、所有制關(guān)系說起，PPP發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，都離不開這三大關(guān)系的影響。(相關(guān)新聞：薛濤：中國(guó)特色三大關(guān)系決定PPP國(guó)情)

當(dāng)然，即便PPP有前述的問題，規(guī)范后作為一種市場(chǎng)化模式卻已經(jīng)逐漸穩(wěn)定下來，在財(cái)承空間的消耗過程中，以PFI為方式的流域治理和景觀項(xiàng)目繼續(xù)釋放，與市縣本級(jí)平臺(tái)公司直接承接類似項(xiàng)目，和在南方富裕地區(qū)出現(xiàn)的EPCO模式操作類似項(xiàng)目，形成水十條激發(fā)下的這類項(xiàng)目的三分天下的局面。這類PFI項(xiàng)目一般體量比較大，建設(shè)期需要企業(yè)墊資，當(dāng)需要大規(guī)模融資時(shí)，PPP項(xiàng)目更有利于國(guó)企參與，因?yàn)閲?guó)企相對(duì)資金雄厚，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力也更強(qiáng)一些，更重要的是中國(guó)國(guó)情下，金融系統(tǒng)更信任國(guó)資企業(yè)，這導(dǎo)致國(guó)資具有更強(qiáng)的融資能力。

在前面的分析里可以看到，融資壓力大、協(xié)調(diào)政府的能力要求高等因素，使得有不少具有平臺(tái)屬性的國(guó)企以帶有類似市縣級(jí)平臺(tái)公司的色彩進(jìn)入了PPP領(lǐng)域，只不過受限于市縣級(jí)平臺(tái)公司不能作為社會(huì)資本參與PPP，省級(jí)和中央級(jí)平臺(tái)屬性的國(guó)企就形成了另外一種投資平臺(tái)。同時(shí)這種模式也可以集成技術(shù)、運(yùn)營(yíng)等方面為一體，與地方政府接觸時(shí)在信用、協(xié)調(diào)能力和融資能力等方面也有比較優(yōu)勢(shì)。而民企融資相對(duì)較難，造成的項(xiàng)目現(xiàn)金流壓力較大，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較大。因此，PFI類的PPP項(xiàng)目天然地更有利于具有平臺(tái)屬性的公司來做。

反過來，其實(shí)從PPP1.0時(shí)代到2.0時(shí)代，不管是2008年之后地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展壯大，還是2014~2017年，建筑型央企加入環(huán)保PPP戰(zhàn)隊(duì)，還是當(dāng)前火熱的省級(jí)環(huán)保集團(tuán)，國(guó)家融資平臺(tái)的身影一直沒有消失過，只不過有時(shí)活躍有時(shí)安靜。省級(jí)環(huán)保集團(tuán)的出現(xiàn)從本質(zhì)上講，是政府投融資行為的又一次調(diào)整，國(guó)家平臺(tái)融資再一次升溫的表現(xiàn)。其中，部分項(xiàng)目以PPP為載體，還有其他很多項(xiàng)目，這些省級(jí)平臺(tái)公司也在開發(fā)其他模式。

24家省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)深溯源大分類

平臺(tái)的產(chǎn)生成了行業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的任務(wù)，其中，中央級(jí)平臺(tái)企業(yè)以三峽和中節(jié)能為代表，近年來在長(zhǎng)江大保護(hù)上表現(xiàn)突出。(相關(guān)新聞：從初露端倪到高位引領(lǐng) 818長(zhǎng)江大保護(hù)的三峽模式;  拿下巫山水環(huán)境PPP，三峽中標(biāo)水務(wù)項(xiàng)目總投已逾330億;  【818】長(zhǎng)江大保護(hù)任務(wù)下，三峽集團(tuán)的大縱橫與大壓力;  郭亞麗：長(zhǎng)江大保護(hù)，三峽集團(tuán)干什么?怎么干?    中國(guó)節(jié)能趙友民：積極踐行主體平臺(tái)責(zé)任 共抓長(zhǎng)江大保護(hù))

編輯：趙凡