2014年4月24日修訂并發(fā)布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》首次規(guī)定了“按日連續(xù)處罰”制度。國際上，在有關國家和地區(qū)的環(huán)境立法中，廣泛采用了按日計罰制度，美國、英國、加拿大、印度、新加坡、菲律賓等國的環(huán)境立法中都規(guī)定了按日計罰。由于按日連續(xù)處罰的計罰日數累計執(zhí)行，且連續(xù)處罰次數不受限制的特殊規(guī)則，一旦啟動，排污企業(yè)也將面臨巨大的處罰風險。

本文作者從我國相關“按日計罰”制度的具體適用、判斷標準等角度，為相關主體在其中的風險應對給出建議。

01“按日計罰”制度及相關規(guī)定

2014年4月24日修訂并發(fā)布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》首次規(guī)定了“按日連續(xù)處罰”制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數累計每天的處罰額度，違法時間越長，罰款數額越高，從而實現過罰相當，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題，達到督促違法行為及時改正的目的。

按日連續(xù)處罰制度在《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法法》、《海洋環(huán)境保護法》、《排污許可管理條例》中亦有體現，但關于該制度的適用范圍、實施程序、計罰方式等，主要在2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（下稱“按日連續(xù)處罰辦法”）中予以具體規(guī)定。

02“按日計罰”制度的具體適用

（一）適用范圍

根據《按日連續(xù)處罰辦法》第五條規(guī)定，“排污者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出罰款處罰決定的環(huán)境保護主管部門可以實施按日連續(xù)處罰：（一）超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準，或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的；（二）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的；（四）違法傾倒危險廢物的；（五）其他違法排放污染物行為?！?/p>

其次，《按日連續(xù)處罰辦法》第六條還規(guī)定“地方性法規(guī)可以根據環(huán)境保護的實際需要, 增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類?！?/p>

（二）實施及計罰程序

《按日連續(xù)處罰辦法》第三章對于實施程序作出了詳細規(guī)定，總結流程如下：

1.初次處罰：環(huán)境保護主管部門檢查發(fā)現排污者違法排放污染物的，應當進行調查取證,并依法作出行政處罰決定。（《按日連續(xù)處罰辦法》第七條），應注意的是，該行政處罰決定書中確定的罰款數額將成為后續(xù)按日連續(xù)處罰每日的罰款數額。

2.責令改正：環(huán)境主管部門在初次處罰階段，可以當場認定違法排放污染物的，應當在現場調查時向排污者送達責令改正違法行為決定書；需要通過環(huán)境監(jiān)測認定違法排放污染物的，在依法完成監(jiān)測，環(huán)境主管部門取得環(huán)境監(jiān)測報告后三個工作日內向排污者送達責令改正違法行為決定書，責令立即停止違法排放污染物行為。

3.復查：環(huán)境保護主管部門在送達責令改正違法行為決定書之日起三十日內，以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復查。在復查時如發(fā)現排污者已經改正違法排放污染物行為或者已經停產、停業(yè)、關閉的，不啟動按日連續(xù)處罰。

4.作出按日連續(xù)處罰決定：復查時發(fā)現排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對其實施按日連續(xù)處罰，依法作出按日連續(xù)處罰決定書。應注意的是，由于按日連續(xù)處罰次數依法不受限制，環(huán)境保護主管部門在作出按日連續(xù)處罰的同時，可能會再次向排污者送達責令改正違法行為決定書。

5.再次復查：程序同3。

6.再次作出按日連續(xù)處罰決定：程序同4，應注意的是，如排污者一直拒不改正違法排放污染物行為，則按日連續(xù)處罰程序可以一直持續(xù)，直至排污者已經改正違法排放污染物行為或者已經停產、停業(yè)、關閉為止。

（三）計算方式

根據《按日連續(xù)處罰辦法》第十九條：“按日連續(xù)處罰每日的罰款數額，為原處罰決定書確定的罰款數額。按照按日連續(xù)處罰規(guī)則決定的罰款數額，為原處罰決定書確定的罰款數額乘以計罰日數?！?/p>

環(huán)境保護部在環(huán)函[2015]232號《關于按日連續(xù)處罰計罰日數的復函》中明確“實施按日連續(xù)處罰的計罰日數是一個連續(xù)的起止期間，排污者在期間內排污狀況和生產狀況如何，均不影響計罰日數的計算，即排污者在計罰周期內存在提產停業(yè)或者達標排放的日數，均不能從計罰日數中扣除”。

綜上，按日連續(xù)處罰的罰款數額=初次行政處罰決定書中確定的罰款數額×累計違法的天數（實踐中以復查發(fā)現拒不改正違法行為之日作為天數的計算節(jié)點）。

03實施“按日計罰”的判斷標準

（一）法律規(guī)定

根據《按日連續(xù)處罰辦法》第十二條規(guī)定，“環(huán)境保護主管部門復查時發(fā)現排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對其實施按日連續(xù)處罰?！保坏谑龡l規(guī)定“排污者具有下列情形之一的，認定為拒不改正：（一）責令改正違法行為決定書送達后,環(huán)境保護主管部門復查發(fā)現仍在繼續(xù)違法排放污染物的；（二）拒絕、阻撓環(huán)境保護主管部門實施復查的?！睋?，是否實施按日連續(xù)處罰的判斷標準為，排污者是否實施了“拒不改正”的行為。

（二）“拒不改正”行為的理解

實踐中往往存在這樣的情形，排污企業(yè)在收到責令改正違法行為決定書后已經積極實施了改正行為，但是由于其自身不能控制的客觀原因導致沒有達到良好的改正效果，那么該情形是否屬于“拒不改正”行為？如被按日連續(xù)處罰又是否能夠得到有效救濟呢？對于此，(2020)遼03行終144號鞍山市生態(tài)環(huán)境局鐵西分局、鞍山開發(fā)區(qū)熱力中心二審行政判決書作出了解釋如下：

根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十九條、《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》第五條的規(guī)定，適用按日連續(xù)處罰的條件在于對責令改正而“拒不改正”。“拒不改正”是對排污者履行改正義務的一種兼顧主觀與客觀的評價標準。其中，“不改正”是客觀上造成的結果，而“拒不”則表明其主觀上的抗拒狀態(tài)。因此，即使排污者存在未能按期完成改正義務的結果，也應考察其主觀上是否存在拒不履行的情況。只有主客觀條件同時滿足，“拒不改正”方能成立并可對排污者施以按日連續(xù)處罰。如果排污者確已著手改正并已為之努力而未收改正之效，不應視為“拒不改正”而武斷地適用按日連續(xù)處罰。

（三）地方性環(huán)境行政處罰裁量基準的規(guī)定

《北京市生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權基準》（2023年版）對按日連續(xù)處罰裁量規(guī)則進行了細化，并規(guī)定污染物超標排放，有下列情形之一的可以不予按日連續(xù)處罰：“1.對無法采取停產、限產措施的民生項目，在治理改造期間污染物排放再次超標的；2.污染物超標種類總數較前次減少50%以上，再次超標污染物超標倍數較前次下降50%以上或者新增超標污染物超標倍數不超過0.5倍的；3．前次超標污染物均已達標，且新增超標污染物超標倍數0.5倍以下的；……”根據上述規(guī)定，該三種不予按日連續(xù)處罰的情形實際均可以理解為“已經采取了改正行為，但尚未達到改正效果。因此筆者認為，該規(guī)定不僅體現了“拒不改正”行為主客觀相統(tǒng)一的理解，也更符合《行政處罰法》、《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》、以及《按日連續(xù)處罰辦法》“堅持教育與處罰相結合”的立法原則，只有充分考慮排污違法行為造成的危害、主觀過錯程度，改正態(tài)度和所采取的改正措施及效果，采取合理的行政處罰手段，過罰相當，才能起到引導和督促排污者及時改正環(huán)境違法行為的效果、避免處罰權利的濫用。

04風險應對

由于按日連續(xù)處罰的計罰日數累計執(zhí)行，且連續(xù)處罰次數不受限制的特殊規(guī)則，一旦啟動，排污企業(yè)將面臨巨大的處罰風險，通過網絡檢索，因按日計罰開出天價罰單的報道比比皆是，更有甚者單件案件罰款金額竟然超出千萬。因此，排污企業(yè)一旦涉及《按日連續(xù)處罰辦法》第五條或其他法律法規(guī)規(guī)定的可以實施按日計罰的情形，一定要充分引起重視，并可以通過在以下重要節(jié)點采取相關措施，積極應對，收集對己方有利的證據，以避免產生更加嚴重的處罰后果。

（一）監(jiān)督性檢查階段

1.環(huán)境執(zhí)法人員對排污企業(yè)進行監(jiān)督性檢查時，排污企業(yè)應當予以配合，對于排污設施的運營狀況描述應客觀真實，如發(fā)現執(zhí)法人員有誘導式詢問或記錄有誤時，應予以及時糾正，并在筆錄中進行確認。

2.監(jiān)督性檢查如需現場取樣監(jiān)測的，建議排污企業(yè)主動要求執(zhí)法及監(jiān)測人員出示相關證件進行身份確認，監(jiān)測人員還應出示監(jiān)測委托書。在監(jiān)測過程中，排污企業(yè)應注意監(jiān)測人員取樣過程的合法合規(guī)性，可以通過拍照、錄像、監(jiān)控等形式記錄取樣全程，并委托有資質的第三方監(jiān)測機構同步采集平行樣品。

3.關注取樣后的監(jiān)測結果。由于污染物指標的監(jiān)測容易受到多種因素的干擾，平行樣與環(huán)保取樣最終監(jiān)測結果不一致的情形在實踐中相對比較常見。排污企業(yè)應注意跟蹤環(huán)保取樣的監(jiān)測結果，即便平行樣監(jiān)測合格也不能掉以輕心，一旦發(fā)現結果有誤應及時提出異議和申請復核。

（二）收到責令改正違法行為決定書

1.對決定書內容有異議的及時提起申訴，與環(huán)境保護主管部門積極溝通；

2.如確有違法行為，在決定書限定的期限內積極改正；

3.對采取的改正措施予以記錄留痕，主動向環(huán)境保護主管部門書面報告改正情況以及相關證明；

4.違法行為改正后，主動向環(huán)境保護主管部門提交證明材料（如第三方監(jiān)測合格的報告）、申請復查。

（三）環(huán)境保護主管部門進行復查

1.對復查全過程拍攝留痕，并委托有資質的第三方監(jiān)測機構采集平行樣品。

2.跟蹤復查情況，主動要求環(huán)境主管部門及時告知復查結果。

綜上所述，“按日計罰”制度對環(huán)境違法行為雖然具有強大的威懾力，但由于其處罰力度之大，對排污企業(yè)而言可能意味著巨大的經濟負擔。因此，環(huán)境保護主管部門在實施這一制度時，更應當審慎行事，避免過度處罰，同時也建議針對可以不予處罰的特殊情形制定更為細致和透明的裁量準則，確保行政處罰的公正性和合理性。同時，排污企業(yè)也應充分認識到"按日計罰"制度的嚴重性，將其視為提升自身環(huán)保管理水平的重要契機，不僅要從源頭上加強環(huán)保合規(guī)意識，同時在出現可能被處罰的情形時更要引起充分的重視，采取切實有效的措施，避免產生更大的風險。

編輯：李丹