趙曉(北京科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授) 董棟(北京科技大學(xué)碩士研究生)

　　2006年9月14日，財政部部長金人慶在亞太經(jīng)合組織(APEC)財長會議上表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。此后，關(guān)于是否允許地方政府發(fā)債的問題再次成了經(jīng)濟(jì)界熱論的焦點(diǎn)。

　　對于地方債券，目前主流的意見是認(rèn)為它有利于地方建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。如財政部財政科學(xué)研究所所長賈康早在2003年就指出“發(fā)行市政債券是加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，尤其是當(dāng)前加快我國城市化建設(shè)進(jìn)程以及促進(jìn)各專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要”。筆者在此想從宏觀經(jīng)濟(jì)角度，強(qiáng)調(diào)發(fā)行地方債券還將有利于改善中央地方關(guān)系、有利于緩和財政聯(lián)邦主義下的地方財政困境。同時，還想討論地方政府發(fā)行債券的可行性、發(fā)行機(jī)制以及風(fēng)險所在。

　　從“諸侯經(jīng)濟(jì)”說起

　　中國經(jīng)濟(jì)2004年以來投資急劇膨脹，其中主要來自地方投資的高速增長。例如，2006年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資中，地方項(xiàng)目的比重約占了九成左右。在本輪宏觀調(diào)控過程中，地方政府的“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象再次突顯。

　　地方投資增長很快，但絲毫沒有根據(jù)中央的調(diào)控意圖將投資增速放慢的心思。今年上半年，山東省規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資占全國的1/7強(qiáng)，GDP增長率預(yù)計在15%左右(同期全國的GDP增長率為10.9%)。從6月下旬至今，不到一個月的時間里，國家經(jīng)濟(jì)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)如國家統(tǒng)計局局長邱曉華，發(fā)改委主任馬凱等頻繁造訪山東。然而，山東省發(fā)改委的意見卻是“堅持?jǐn)U大投資不動搖”。

　　其他地方亦如此。在《2006廣東省情調(diào)查報告——當(dāng)前廣東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展熱點(diǎn)難點(diǎn)問題與對策》報告中，廣東方面通過對廣東、山東、浙江、江蘇、上海五省市八個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)的比較分析，得出的結(jié)論就是，廣東省投資增長正常，沒有出現(xiàn)投資過熱的結(jié)論。

　　“諸侯經(jīng)濟(jì)”與中央政府宏觀調(diào)控的博弈成為當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的一道獨(dú)特景觀，也成為影響國民經(jīng)濟(jì)長期、健康、持續(xù)運(yùn)行的一個頑疾。

　　困擾當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)大局的諸侯經(jīng)濟(jì)又是如何形成與演進(jìn)的呢？一個簡單的原因是：隨著中國財政聯(lián)邦主義的發(fā)展，地方政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的財權(quán)與事權(quán)不對等的現(xiàn)象。

　　1994年的分稅制改革之后，地方政府財政收入與支出變得極不對稱?！吨袊y(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，1996年，地方財政一般預(yù)算內(nèi)收入和支出分別為全國財政收入及支出的50%；2000年，這一比重分別為48%和65%；2004年的比重分別為45%和72%。大部分人都相信：在分稅制改革之后，地方政府與中央政府的財政自給能力產(chǎn)生了互換，中央政府財政自給能力的加強(qiáng)在相當(dāng)程度上是在地方政府財政自給能力大大削弱的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。

　　盡管中央政府將很大一部分收入通過轉(zhuǎn)移支付的形式返回給省級政府，如1998年為3430億，占到了中央政府總收入的61.5%，但是地方政府缺乏征稅權(quán)，加上日益加劇的與收入不對等的財政支出水平，導(dǎo)致地方政府存在財政缺口，許多地方深陷財政困境不可自拔。

　　據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心《關(guān)于中國的地方債務(wù)問題及其對策思考》研究報告估算，全部地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上；全國2470個縣級單位，一般預(yù)算赤字縣2001年共計731個，赤字面為 35.6%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債保守估計也在 2000億～2200億元左右；全國5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債甚至超過數(shù)千萬元。

　　盡管1994年《預(yù)算法》第28條規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，但全國31個省、自治區(qū)和直轄市中，除北京、天津、江蘇、山東和廣東5省市沒有赤字縣外，其余26個省市都存在赤字縣；一些市縣雖賬面無赤字，卻普遍存在規(guī)模巨大的隱性赤字。

　　“諸侯經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)在原因

　　分稅制改革是中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，一方面財權(quán)的劃分完全掌握在中央手里，地方只能被動地接受；另一方面由于中國政治體制的權(quán)威性，中央政府和地方政府之間的財政關(guān)系的確立缺乏法律依據(jù)，制度本身又缺乏穩(wěn)定性，導(dǎo)致中央在利益分成上存在著機(jī)會主義。

　　例如證券交易稅，1997年中央與地方的分成比例分別是各占50%，而后調(diào)整為中央80%、地方20%，再后又進(jìn)一步調(diào)整為中央占88%、地方12%，現(xiàn)如今又改為中央占94%、地方僅占6%。再如所得稅，從2002年1月開始改為共享稅，最初中央與地方五五分成，2003年起中央與地方的比例又調(diào)整為六四分成。

　　隨著中國市場化進(jìn)程的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方更多地承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，更多的事權(quán)也被下放。在這樣的前提下，基于對中央政府在利益分成機(jī)制上的不信任，地方政府必然存在著利用“模糊產(chǎn)權(quán)”和“預(yù)算軟約束”的制度環(huán)境來攫取體制外收入的動力。

　　另外，中國傳統(tǒng)上的中央對地方官員的考核晉升制度決定了地方政府官員間的類似“錦標(biāo)賽”性質(zhì)的競爭(周黎安，2004)，這也成為地方不惜一切發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的誘因。中國的政治集權(quán)和財政分權(quán)這一對矛盾，產(chǎn)生中央政府對地方政府官員只能采用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核下的政治晉升制度，由此政治競爭引發(fā)了強(qiáng)烈的地方擴(kuò)張沖動。

　　由此可見，財政聯(lián)邦主義的發(fā)展，財權(quán)和事權(quán)的不對稱導(dǎo)致地方政府在財政上的日益捉襟見肘，而地方政府在本區(qū)域內(nèi)行政權(quán)力的加強(qiáng)，使他們能夠找到一個解決財政危機(jī)和自我政治價值提升的最好路徑，那就是擴(kuò)張本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。而缺乏制約的地方官員權(quán)力又使得他們在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時可以低風(fēng)險地尋租，因而這里又隱含著地方官員與地方資本形成利益集團(tuán)攫取權(quán)力租金的內(nèi)在機(jī)會。

　　這樣一來，通過“諸侯經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，在制度內(nèi)，既自我解決了財政問題，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又為官員自身掙到了政治資本；在制度外，還能攫取了經(jīng)濟(jì)收益。如此三重利益誘惑，不難理解為什么諸侯經(jīng)濟(jì)會出現(xiàn)，而且地方官員敢冒風(fēng)險，屢屢在明里暗里與中央的宏觀調(diào)控大唱“對臺戲”了。

　　地方債券浮出水面

　　如何解決中央地方的矛盾？假如地方既不能不承擔(dān)各種支出負(fù)擔(dān)，又不能與中央宏觀調(diào)控唱對臺戲，并且還要解決地方財務(wù)困境，那最后地方財政只能走上舉債一途。如此一來，地方債券便成為一種新的協(xié)調(diào)中央和地方之間矛盾的選擇。

　　當(dāng)然，地方債券并不能解決目前的中央地方政府關(guān)系問題，那涉及到財政體制以及官僚體制等大的體制變革，但允許地方發(fā)行地方債券，至少可以通過多開辟一條路，騰出中央地方關(guān)系進(jìn)一步改革的時間，在一定程度上紓緩當(dāng)前宏觀調(diào)控中緊張的中央地方關(guān)系。也只有在允許地方發(fā)行債券的基礎(chǔ)上，中央對于地方經(jīng)濟(jì)的打壓(宏觀調(diào)控)才最有可能被地方政府所接受。

　　事實(shí)上，地方政府早就走上了“曲線發(fā)債”的道路。盡管《預(yù)算法》第二十八條構(gòu)成了對地方政府發(fā)行債券的約束，但在現(xiàn)實(shí)中，各地方政府卻“上有政策，下有對策”，大走“曲線發(fā)債”的道路，同時卻或明或暗地把風(fēng)險留給中央。

　　一個明顯的特征就是今年來如同雨后春筍般出現(xiàn)的地方性商業(yè)銀行，截止2003年6月末，全國已經(jīng)有了112家城市商業(yè)銀行。雖然打著增強(qiáng)地方政府金融調(diào)控能力的旗號，但其實(shí)質(zhì)卻是更多地成為地方政府的“第二財政”，甚至于成為轉(zhuǎn)嫁地方債務(wù)的工具。此外，與地方政府關(guān)系密切的投資公司等機(jī)構(gòu)其實(shí)也成為了地方政府將非法的地方政府債券轉(zhuǎn)化為合法的企業(yè)債券的媒介，由此，又衍生出地方政府的隱性債務(wù)。

　　例如財政部駐山東省監(jiān)察專員辦在進(jìn)行異地專項(xiàng)檢查時，查出成都市青羊區(qū)曾在1992年至2001年10月間違規(guī)發(fā)行地方政府債券3.75億元。以1999年為例，青羊區(qū)政府在該年度發(fā)行的地方債券為0.41億元，幾乎占到當(dāng)年全區(qū)財政收入2.55億的1/5。這些沒有制度化的隱性債務(wù)本身無論對于地方政府還是中央政府都是巨大的風(fēng)險(轉(zhuǎn)引自賈康等，2002)。

　　顯然，在外部條件日趨成熟的情況下，與其掩蓋風(fēng)險，不如讓其在“陽光下成長”。正規(guī)制度將更加有利于風(fēng)險和收益的合理安排。

　　如何實(shí)施地方舉債

　　要真正實(shí)現(xiàn)地方債券發(fā)行，首先要突破目前的法律障礙。中央政府可以考慮修改《預(yù)算法》第二十八條的規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，以法律的形式明確地方政府擁有發(fā)行債券的權(quán)力，這樣一來，一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，財力比較雄厚的地區(qū)就可以嘗試發(fā)行一般責(zé)任債券(General Obligation Bonds)。

　　事實(shí)上，地方政府公債是國家公債制度的重要組成部分，舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)，這是幾乎所有實(shí)行分稅制財政體制國家長期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)，而中國雖然伴隨著1994年的分稅制，財政聯(lián)邦化逐漸深入，卻一直沒有完善地方的舉債制度。一般責(zé)任債券資信等級最高，由地方政府對債券提供全面信譽(yù)和信用支持，把所有的收入來源作為償還債券的基礎(chǔ)。

　　地方政府在財權(quán)、事權(quán)不對等的情況下，隨著權(quán)力空間的擴(kuò)大，也有著“制度創(chuàng)新”的動力。例如，早在 1986年，廈門市為建設(shè)我國第一座大型跨海大橋———高集海峽公路大橋，就曾發(fā)行了1000萬元的“高集海峽大橋債券”；徐州市政府 1993年也曾通過各種形式的政府借款興辦各種電力、交通事業(yè)(李冬梅，2005)?？梢娫诩榷ǖ摹额A(yù)算法》和政治風(fēng)險的約束下，地方政府也通過制度創(chuàng)新打體制“擦邊球”，其實(shí)質(zhì)已經(jīng)非常接近于一般責(zé)任債券，只不過換個名稱為“準(zhǔn)地方公債”而已。

　　此外，地方政府還可以發(fā)行收益?zhèn)?。收益?zhèn)哪康氖菍哂幸欢ㄍ度氘a(chǎn)出的項(xiàng)目進(jìn)行融資。相比一般責(zé)任債券，盡管收益?zhèn)泻芏嗑窒扌裕捎谄涓拥氖袌龌?，有著進(jìn)一步創(chuàng)新的空間和潛力，也有利于民間資本進(jìn)入一些基建項(xiàng)目，例如：2003年動工的杭州灣大橋就引入了國際流行的BOT融資模式，由17家民營企業(yè)組成的5個投資公司所占的比例達(dá)到了總投資額的50%以上，民營企業(yè)成了這項(xiàng)宏偉工程最大的股東，其它投資則來自于其他國有企業(yè)，政府沒有掏一分錢。相比較，BOT模式與收益?zhèn)浅＝咏?，從某種程度上后者只是比前者的股東更加分散化而已。

　　地方債券的潛在風(fēng)險

　　地方政府債券的發(fā)行有利于在一定程度上緩解地方政府的財政缺口，也有助于為地方政府提供一種途徑以緩解年度間支出需求相差過于懸殊的矛盾，但也存在一定的風(fēng)險：

　　第一，償債能力風(fēng)險。倘若不在地方財政能力允許的范圍內(nèi)，盲目發(fā)行大規(guī)模、大額度的地方政府債券，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)波動或者項(xiàng)目失敗，就有可能導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)“擠兌”風(fēng)險。這就要求地方政府必須結(jié)合自身的收入狀況、還債能力的科學(xué)預(yù)測，慎重權(quán)衡發(fā)債的規(guī)模，并且須經(jīng)同級立法機(jī)構(gòu)的審議批準(zhǔn)。

　　同時這里面還隱含著一個政治上的風(fēng)險，即地方政府有可能事先假定一旦出現(xiàn)了償債能力不足的狀況，中央政府會出于政治穩(wěn)定的考慮，出面進(jìn)行擔(dān)保，或者進(jìn)行其他形式的清償，在此前提下，出于自身政治利益的需要和“天然”的擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)的沖動，就有可能不顧自身的財力狀況，舉債規(guī)模超過了自身的償債能力，最終陷入債務(wù)危機(jī)。針對這樣一種風(fēng)險，中央政府必須明確地方舉債的風(fēng)險，并明確當(dāng)事人的責(zé)任追究。

　　第二，引發(fā)進(jìn)一步投資沖動和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的風(fēng)險。在最近中央實(shí)施嚴(yán)厲的宏觀調(diào)控控制投資熱和擴(kuò)張熱的背景下，依然有不少地方政府冒出了本地區(qū)投資正常的聲音。一旦地方政府有了發(fā)行地方債券的權(quán)力后，地方政府官員出于政治目標(biāo)，基于其政治理性人的假設(shè)，有可能出現(xiàn)的現(xiàn)象是在一屆政府任期內(nèi)瘋狂舉債，用所預(yù)支的未來收入進(jìn)行本期的投資，修建政績工程，形象工程，擴(kuò)張本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，撈取政治資本。

　　尤其是在一些原本比較落后不發(fā)達(dá)地區(qū)，正苦于沒有資金進(jìn)行投資，而一旦有了舉債權(quán)這柄“尚方寶劍”，就有可能出現(xiàn)盲目舉債的風(fēng)險，而那些嚴(yán)重超額的債務(wù)最終將會落到下屆當(dāng)?shù)卣念^上，如果彼此都抱著“管它死后洪水滔天”的心理，那么地方政府債券最終將轉(zhuǎn)化會地方政府的信譽(yù)危機(jī)。針對這種情況，中央政府要改變目前以增長定英雄的考核制度，將風(fēng)險衡量置入新的考核指標(biāo)體系。

　　第三，有可能進(jìn)一步拉大地區(qū)差距。一般情況下，地方政府債券的發(fā)行將先從那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好，政府財力雄厚的區(qū)域開始試點(diǎn)。而本身具有的“先天優(yōu)勢”已經(jīng)是這些地方經(jīng)濟(jì)領(lǐng)跑與全國其他地區(qū)，倘若在政策上又進(jìn)行一次傾斜，無疑又可能進(jìn)一步拉大地區(qū)差距，出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。

　　即使同時允許落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)同時舉債，由于本身擁有的資金差異，以及相關(guān)的市場化程度高低，法律法規(guī)等制度的完善程度差別。對于前者，可能對于拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用寥寥，畢竟要完成經(jīng)濟(jì)的躍遷，跳出“貧困化陷阱”，除了資金，還要借助制度，人力資本等；而對于后者，在較為完善的外部機(jī)制下，充裕的資金對于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則可能是錦上添花。針對這種情況，中央政府需要加大轉(zhuǎn)移支付力度，更多地對貧困地區(qū)進(jìn)行扶植。

　　地方債券是大勢所趨

　　中央政府倘若認(rèn)為賦予地方政府獨(dú)立的發(fā)行債券的權(quán)力政治風(fēng)險過大，不利于整個宏觀調(diào)控，則可以考慮讓地方政府以某種特定形式如政府代理機(jī)構(gòu)的發(fā)行或者在一定的監(jiān)督程序下發(fā)行地方政府債券，例如需要經(jīng)過申請和中央審批，有申請債券的金額的上限等等。但無論如何，地方債券的發(fā)行是大勢所趨，也面臨著良好的外部條件：

　　首先，在政府的債務(wù)總規(guī)模上具備發(fā)行地方債的空間。2002年我國國債余額只占 GDP的15.8%，而歐盟在入盟條件中將這一指標(biāo)的最高限度規(guī)定為 60%。實(shí)際上，有些發(fā)達(dá)國家一定時期的債務(wù)負(fù)擔(dān)率還遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于60%(美、英、日等國家都曾有過債務(wù)負(fù)擔(dān)率超過100%而未發(fā)生債務(wù)危機(jī)的經(jīng)歷)。這表明，在控制中央財政債務(wù)依存度的同時,通過發(fā)行地方債擴(kuò)大我國的政府公債總量尚有不小余地(張晉武、王麗，2006)。

　　更加有利的是，目前我國的宏觀經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行良好，經(jīng)濟(jì)增長速度連續(xù)幾年保持在10%的水平，呈現(xiàn)出舉世矚目的快速、穩(wěn)定增長的格局。宏觀經(jīng)濟(jì)政策總體上也相當(dāng)注意保持經(jīng)濟(jì)增長的連續(xù)性和穩(wěn)定性，這些都給投資者提供了比較樂觀的預(yù)期。

　　同時，從目前我國的情況看，社會對地方公債的認(rèn)購能力應(yīng)該說是非常充分的。數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月末本外幣并表的居民戶存款余額為16.3萬億元，同比增長15.1%。而存貸差已經(jīng)達(dá)到10萬億之巨，一年期利率在調(diào)息后仍然保持在比較低的歷史地位。這表明，比較接近于定期存款的城市公債具備足夠的市場潛力。一旦地方公債開始發(fā)行，它自身的一些獨(dú)特優(yōu)勢足可以將足量的儲蓄存款(包括定期存款和活期存款)吸引到債券市場中來。

　　最后，中國建國以來發(fā)行地方債券的經(jīng)歷為當(dāng)前地方政府債券的發(fā)行作了有益嘗試。一是 1950年前東北人民政府發(fā)行的“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”，二是 50年代末 60年代初,部分地方政府發(fā)行了“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”，既然在當(dāng)年那樣的情況下，地方債券可以成功發(fā)行，現(xiàn)在為什么不可以？

編輯：全新麗