2006年城市水業(yè)年度新聞盤點(diǎn) 

作者：傅濤 

二零零七年一月 

2003年拉開城市水業(yè)市場化改革的帷幕以來，改革逐漸深化，引發(fā)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體系、公眾參與和國際參與等多方位的升級(jí)。2006年城市水業(yè)十大新聞的評選結(jié)果，從四個(gè)方面客觀地將一年的重大事件予以概括。讓我們用新聞盤點(diǎn)的方式，從十大新聞中體會(huì)一下2006城市水業(yè)的喜與憂。 

一、水環(huán)境目標(biāo)重壓之下的環(huán)保出擊 

2006年是國民經(jīng)濟(jì)的“規(guī)劃年”，也是城市水業(yè)發(fā)展的“規(guī)劃年”，“十一五”規(guī)劃描繪出城市水業(yè)工程建設(shè)、環(huán)境控制目標(biāo)以及市場發(fā)展的藍(lán)圖。規(guī)劃的提出極大地提升了城市水業(yè)的高度，環(huán)境保護(hù)似乎進(jìn)入了真正的春天。 

2005年底以來就無數(shù)次進(jìn)入行業(yè)視野的專項(xiàng)規(guī)劃——“城市污水處理和再生水工程建設(shè)規(guī)劃”在多次預(yù)期之后，直到目前也未能與市場見面，顯示了以政府投資為主導(dǎo)的傳統(tǒng)投資規(guī)劃模式的邊緣化，在目前“十一五”第一年已經(jīng)過去的背景下，這個(gè)遲遲不能出來的工程規(guī)劃似乎已經(jīng)無足輕重，傳統(tǒng)的投資管理體制已經(jīng)不能作用于行業(yè)的發(fā)展。另一方面，以宏觀調(diào)控為核心的宏觀指導(dǎo)性規(guī)劃卻踏踏實(shí)實(shí)地進(jìn)入了政府和市場的視野，成為城市水業(yè)2006年度新聞的頭條關(guān)注。 

2006年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，是今后5年內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，要求到2010年COD（化學(xué)需氧量）排放總量削減10%。同時(shí)在計(jì)劃綱要的第二十四章，提出“加大環(huán)境保護(hù)力度”，“加強(qiáng)城市污水處理設(shè)施建設(shè)，全面開征污水處理費(fèi)，到2010年城市污水處理率不低于70%”，成為指導(dǎo)各地污水處理建設(shè)的標(biāo)桿。 

作為國家環(huán)境目標(biāo)的責(zé)任主體的國家環(huán)?？偩?，感受到了巨大的壓力，自2005年底，原環(huán)?？偩志珠L解振華因松花江污染事件引咎辭職之后，環(huán)保部門對于監(jiān)管的態(tài)度明顯變化，而監(jiān)管的手段和領(lǐng)域也在拓展?！碍h(huán)?？偩旨哟蟓h(huán)境監(jiān)管力度，組建派出監(jiān)督機(jī)構(gòu)，五大督查中心四家已掛牌?！?nbsp;也以高票入選年度新聞，是環(huán)保系統(tǒng)多年呼吁了中央直線環(huán)保監(jiān)管的局部勝利。但是中央直線監(jiān)管一般只有在地方利益與中央利益不一致的背景下才有必要，一般應(yīng)用于稅收和海關(guān)等特殊領(lǐng)域。一般而言，地方公眾是環(huán)境污染的直接受害者，不需要來自上級(jí)政府的行政監(jiān)管，本級(jí)政府監(jiān)管已經(jīng)能夠體現(xiàn)環(huán)境約束。國際通行的環(huán)境監(jiān)管很少有是強(qiáng)化直線監(jiān)管的。但是在中國，環(huán)保部門之所以極力推進(jìn)直線監(jiān)管，恰恰體現(xiàn)了當(dāng)?shù)毓妼Φ胤秸?jīng)濟(jì)發(fā)展欲望的難以節(jié)制，體現(xiàn)了中國地方政府對上級(jí)政府負(fù)責(zé)，而不對當(dāng)?shù)厝嗣褙?fù)責(zé)的體制弊端。另一方面，從管理科學(xué)上講，直線監(jiān)管的成本高、容易形成權(quán)利尋租，只能是權(quán)宜之計(jì)，不應(yīng)該是發(fā)展的方向。 

“國務(wù)院召開水污染防治電視電話會(huì)議，環(huán)保總局與31省市自治區(qū)簽訂目標(biāo)責(zé)任書。”同樣入選2006年的十大新聞，體現(xiàn)了環(huán)保總局借助國務(wù)院的力量，努力將環(huán)境責(zé)任與地方行政體制相結(jié)合。在目前中國的體制中，行政責(zé)任體系是最有效的。因此，環(huán)保總局除了簽定目標(biāo)責(zé)任書外，還積極探索綠色GDP的核算工作，也是一種將環(huán)境責(zé)任與行政考核體系結(jié)合的有效方式。 

雖然2006年采取了一系列措施，但是見效并不容易，從2006年的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果來看，水污染治理效果并不理想。2007年1月，在全國環(huán)保廳局長會(huì)議上，環(huán)?？偩志珠L周生賢表示，去年上半年COD排放同比增長3.7%。在預(yù)計(jì)全年國內(nèi)生產(chǎn)總值突破20萬億元、增長10.5%的情況下，全年COD排放總量預(yù)計(jì)同比增長1.9%，污染排放仍繼續(xù)增加。如果在“十一五”剩下的4年里沒有強(qiáng)勢措施的話，環(huán)保目標(biāo)有可能重蹈上個(gè)五年計(jì)劃的覆轍。環(huán)保部門已經(jīng)意識(shí)到，未來4年，在污染物減排的推進(jìn)上環(huán)保部門已經(jīng)沒有退路?！笆晃濉杯h(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不樂觀。 

2007年新年伊始，環(huán)?？偩钟窒啤暗谌苇h(huán)保風(fēng)暴”，雖然效果難以預(yù)期，但是至少體現(xiàn)了“我們一直在努力”。 

二、資源稀缺和成本監(jiān)審將社會(huì)注意力引向價(jià)格 

資源的短缺使中國的資源性產(chǎn)品價(jià)格將在2007年之后面臨一場全面調(diào)整，水資源價(jià)格首當(dāng)其沖?！皣野l(fā)改委提出資源性產(chǎn)品價(jià)格改革方案，水資源價(jià)格在水價(jià)中的比重將加大?！比脒x2006年十大新聞。水資源價(jià)格政策的調(diào)整不僅提升水價(jià)中的資源價(jià)格比重，而且，也將對價(jià)格管理思路和方式產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響市場形態(tài)，也影響行業(yè)市場監(jiān)管模式。 

價(jià)格是連接各個(gè)主體的主要紐帶，在國家要求提高資源性商品價(jià)格的政策的促進(jìn)下，水資源費(fèi)、引水工程費(fèi)、污水處理費(fèi)逐漸進(jìn)入水價(jià)。水價(jià)迅速提高成為水業(yè)的重要新聞點(diǎn)，也逐漸成為公眾關(guān)注的要點(diǎn)。2006年社會(huì)公眾對征收污水處理費(fèi)和自來水價(jià)的持續(xù)上漲所提出的質(zhì)疑也有增強(qiáng)趨勢，雖然大部分城市通過政府和企業(yè)更加細(xì)致的工作和導(dǎo)向一定程度地化解了這種壓力，但是也有部分城市的成本與價(jià)格進(jìn)入與公眾相互對立的怪圈，2006年以南京自來水的價(jià)格風(fēng)波最為引人注意。 

對價(jià)格提升的質(zhì)疑，進(jìn)一步引申出對城市水業(yè)企業(yè)成本的討論。“國家發(fā)改委就城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法征求意見，水業(yè)各界聯(lián)合提出建設(shè)性意見?！备咂碑?dāng)選十大新聞。 

事實(shí)上，價(jià)格監(jiān)管是水業(yè)市場監(jiān)管體系中經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的核心內(nèi)容，目前由國家價(jià)格管理部門實(shí)施管理，與城市水業(yè)逐漸建立的特許經(jīng)營體系相互脫節(jié)，甚至存在矛盾。2006年11月，國家發(fā)展改革委員會(huì)就《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》征求意見，提出了供水定價(jià)成本監(jiān)審的四點(diǎn)原則：合法性原則、合理性原則、相關(guān)性原則和權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，對于急需建立完善水價(jià)形成機(jī)制的城市水業(yè)來說，明確了成本的組成和內(nèi)容，對理順?biāo)畠r(jià)管理體制將產(chǎn)生重要的、積極的影響。 

但是，供水成本監(jiān)審辦法的出臺(tái)，也將會(huì)引導(dǎo)公眾過多關(guān)注成本細(xì)節(jié)。而城市供水是一種以自來水為核心產(chǎn)品的環(huán)境服務(wù)，如果拋開服務(wù)水平，單純引導(dǎo)公眾和政府關(guān)注成本，將有可能迫使運(yùn)營企業(yè)為簡單控制成本，降低服務(wù)質(zhì)量。 

本文認(rèn)為，城市水業(yè)的根本出路是在行業(yè)中樹立和強(qiáng)調(diào)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性，而要淡化產(chǎn)品制造的產(chǎn)業(yè)特征。無論是自來水還是污水處理行業(yè)，城市水業(yè)提供的是一種環(huán)境服務(wù)，應(yīng)該以服務(wù)綜合質(zhì)量確定價(jià)格，服務(wù)城市水業(yè)的市場發(fā)展將失去必要的市場想象空間。 

同時(shí)，隨著水價(jià)和成本的社會(huì)關(guān)注度增加，水業(yè)企業(yè)的效率和服務(wù)必然成為水價(jià)進(jìn)一步調(diào)整的障礙。而消除這一障礙的可行性措施是監(jiān)管體系，尤其是基于績效比較系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系的完善，讓高效的企業(yè)獲得高的收益，讓低效的企業(yè)退出市場。 

水資源費(fèi)事實(shí)上是由供水企業(yè)代收的政府行政性收費(fèi)，而且其所占比例在供水成本中逐年大幅度提高，水資源費(fèi)的高低并不是供水企業(yè)的管理能力所能夠控制，因此簡單地將水資源費(fèi)放入定價(jià)成本中，不利于一般公眾監(jiān)督供水公司的合理成本。因此，水資源費(fèi)不應(yīng)當(dāng)作為成本的組成，而作為供水價(jià)格的一種行政附加，直接進(jìn)入價(jià)格之中。 

三、中國水業(yè)國際化趨勢顯著，水業(yè)市場逐漸成熟 

國際化成為2006年中國城市水業(yè)最為顯著的特征之一。“第五屆世界水大會(huì)在北京隆重召開，顯示出中國城市水業(yè)的國際化趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)?！比脒x十大新聞。隨著中國經(jīng)濟(jì)的騰飛，以及中國城市化率的迅速提高，中國的環(huán)境問題日益顯現(xiàn)。巨大的市場需求，不僅提升了城市水業(yè)的國內(nèi)關(guān)注，而且極大地提升了中國水業(yè)的國際關(guān)注。這種國際化趨勢體現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 

一是國際同行的關(guān)注。2006年9月成功舉辦的國際水協(xié)大會(huì)，體現(xiàn)了中國水業(yè)被國際水業(yè)同行的極大關(guān)注。作為國際水業(yè)規(guī)模最大的行業(yè)大會(huì)，幾乎所有國際水業(yè)行業(yè)組織、知名專家和企業(yè)參加了大會(huì)，展現(xiàn)了中國作為國際最大的水業(yè)市場的獨(dú)特魅力。中國在特殊發(fā)展背景下的市場需求極大地吸引著國際同行的關(guān)注。這也將使中國水業(yè)企業(yè)獲得更多的發(fā)展和合作商計(jì)。 

二是國際資本市場的總體看好。中國城市水業(yè)不僅被中國資本市場所看好，國際資本市場同樣看好中國水業(yè)的發(fā)展。世界銀行正在進(jìn)行的中國水業(yè)戰(zhàn)略研究對中國城市水業(yè)市場給予了高度評價(jià)，集中體現(xiàn)在快速的增長需求和良好的支付能力和信譽(yù)上。國際政策性金融機(jī)構(gòu)IFC、ADB，以及國際著名金融企業(yè)美林積極入股中國優(yōu)秀環(huán)境企業(yè)（如桑德、普華和金州），體現(xiàn)了對中國水業(yè)市場的充分信心；新加坡交易所等國際股票交易所積極看好中國的水務(wù)股，也體現(xiàn)了國際資本市場對中國水務(wù)市場的總體看好。 

三是國際企業(yè)提升中國戰(zhàn)略地位。2006年以來國際水務(wù)企業(yè)的代表蘇伊士集團(tuán)進(jìn)一步提升中國市場，將辦事處設(shè)在上海，以加強(qiáng)對中國的投資決策能力；柏林水業(yè)在上海設(shè)立辦事處的舉措正在進(jìn)行；2004年在中國水務(wù)市場呈退出趨勢的香港匯津，也呈現(xiàn)重新進(jìn)入中國水務(wù)市場的趨勢；2005年以來一年多的時(shí)間，美國GE、德國西門子等國際500強(qiáng)企業(yè)以收購形式迅速進(jìn)入城市水業(yè)的技術(shù)集成和設(shè)備行業(yè)，顯示了極大的信心和決心；另一家500強(qiáng)企業(yè)美國ITT正在從已經(jīng)具有優(yōu)勢的水業(yè)設(shè)備領(lǐng)域中，進(jìn)一步提升其產(chǎn)業(yè)層次；正在對中國水業(yè)的市場進(jìn)行市場論證的國際企業(yè)則更多。 

同時(shí)，中國的水業(yè)市場也日漸成熟，水業(yè)戰(zhàn)略論壇的第四次成功舉辦是主要標(biāo)志之一，因此入選十大新聞。隨著水業(yè)改革的深入，戰(zhàn)略論壇的視野更為開闊，討論的問題涉及到水業(yè)改革的方方面面，也受到了建設(shè)部、環(huán)保總局等部門的大力支持和參與。 

四、改革觸及城市水業(yè)運(yùn)營管理的深層問題 

“國務(wù)院發(fā)布事故災(zāi)難類突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，城市供水業(yè)掀起應(yīng)急預(yù)案熱潮?！备咂比脒x十大新聞。隨著中國環(huán)境問題的嚴(yán)峻，環(huán)境事件逐漸社會(huì)化，而這種社會(huì)化趨勢極大地提升了各級(jí)政府對水業(yè)安全尤其是供水保障和污染應(yīng)對的重視。安全性問題迫使政府重新思考城市水業(yè)的責(zé)任主體和改革方式。雖然特許經(jīng)營是一種適合城市水業(yè)特點(diǎn)的模式，但是由于部分地方錯(cuò)誤的改革動(dòng)機(jī)和責(zé)任取向，使改革出現(xiàn)了危及公共安全的現(xiàn)象。 

另一方面，隨著改革是深入，城市水業(yè)越來越深地觸及原有的利益主體，加上部分項(xiàng)目的失敗和國家對供水安全的強(qiáng)調(diào)，使長期存在的對市場化改革方向的質(zhì)疑聲音得以放大。在水業(yè)改革中，尤其是在供水領(lǐng)域改革中，因此遭受一定的阻力因素，政府和行業(yè)中均出現(xiàn)了對改革方向的爭論，使一些進(jìn)展中的項(xiàng)目停頓不前，這也成為城市水業(yè)在2006年不可回避的市場關(guān)注點(diǎn)。 

供水安全問題讓地方政府意識(shí)到了在供水領(lǐng)域的政府責(zé)任，本是推進(jìn)改革的理性聲音和有益傾向。這種傾向?qū)⒂欣谡當(dāng)[脫以簡單融資的改革動(dòng)機(jī)，使改革回歸以提高效率和服務(wù)為核心的軌道。但是，有些地方不是在市場體制之下，探討如何完善政府的責(zé)任機(jī)制，完善改革，更為科學(xué)履行政府責(zé)任；而是謀求退回到政企不分的改革初期，用低效的傳統(tǒng)體制來考慮政府責(zé)任問題。因此，供水安全問題在一些地方已經(jīng)逐漸成為反對改革的借口。 

“市場和公眾共同關(guān)注的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》即將實(shí)施”因?yàn)槠髽I(yè)和公眾的共同關(guān)注入選十大新聞。水質(zhì)的供水服務(wù)質(zhì)量體系中最為核心的單元。2006年3月14日，在溫家寶總理舉行的記者招待會(huì)上，臺(tái)灣人權(quán)新聞通訊社的一名記者表現(xiàn)激烈，他甩出一連串的數(shù)據(jù)之后說：“我從上海來，上海的水簡直就不能吃了，而且是黃的。假如我們今天的工業(yè)發(fā)展得再好，連民眾吃的水都有問題的話，總理先生，你的豐功偉業(yè)可能就化為烏有了”。實(shí)況直播，把現(xiàn)場所有的聲音在瞬間傳遍了全球。新華社也全文實(shí)錄，把記者招待會(huì)的內(nèi)容連同臺(tái)灣記者的提問一起播發(fā)了通稿。這個(gè)尖銳的提問，引起了各方面對上海自來水水質(zhì)的關(guān)心。而自來水水質(zhì)問題，并不是上海一個(gè)城市的問題。 

按照我們現(xiàn)在的水質(zhì)監(jiān)管體系，我們國家大城市的水質(zhì)合格率超過98%，但是這些數(shù)據(jù)大都來自自來水公司的自抽自檢，數(shù)據(jù)的可信程度要打很大的折扣。而且這些水質(zhì)檢測只能保障水廠出水，用戶水龍頭的水質(zhì)更加難以保障。目前的水質(zhì)檢測體系與自來水行業(yè)原來的市政設(shè)施性質(zhì)密切相關(guān)。而適應(yīng)新的體制要求的第三方水質(zhì)檢察體系雖已著手建立，但還遠(yuǎn)未完善。在目前水源污染日益嚴(yán)重，運(yùn)營管理主體多樣化的背景下，水質(zhì)監(jiān)察問題是不容忽視的大事。 

2006年12月29日，國家標(biāo)準(zhǔn)委和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了經(jīng)過修訂的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》和13項(xiàng)生活飲用水衛(wèi)生檢驗(yàn)方法國家標(biāo)準(zhǔn)，并自2007年7月1日起實(shí)施。這些標(biāo)準(zhǔn)首次發(fā)布于1985年，本次均為第一次修訂?！渡铒嬘盟l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 5749-2006）屬強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)由原標(biāo)準(zhǔn)的35項(xiàng)增至106項(xiàng)，并對原標(biāo)準(zhǔn)35項(xiàng)指標(biāo)中的8項(xiàng)進(jìn)行了修訂。但是水質(zhì)問題的解決僅僅靠新標(biāo)準(zhǔn)是難以解決的，目前的大部分自來水公司連原來的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)都難以切實(shí)達(dá)標(biāo)，新的標(biāo)準(zhǔn)只能表示一種水質(zhì)目標(biāo)的方向。 

環(huán)?？偩忠獙⒊鞘形鬯幚韽S作為排污單位進(jìn)行監(jiān)管，是城市水業(yè)的另一新聞熱點(diǎn)，“山東在國內(nèi)首次以地方立法形式，將城市污水處理廠納入排污監(jiān)管。”成為年度十大新聞。 

2006年在環(huán)?？偩种鲗?dǎo)修訂的新《水污染防治法》中，擬將城市污水處理廠作為排污對象進(jìn)行監(jiān)管。2006年12月1日，山東省十屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過了《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》，并于2007年1月1日起實(shí)施，這個(gè)條例正式將污水處理廠納入監(jiān)管范疇，這一做法得到了國家環(huán)?？偩诸I(lǐng)導(dǎo)的高度評價(jià)。2006年底浙江省環(huán)保局公布的環(huán)保不良信用企業(yè)中，有13家為污水處理企業(yè)。于是，浙江省政府決定將污水處理廠納入重點(diǎn)污染源管理，并對超標(biāo)排放的污水處理廠予以“重罰”，超標(biāo)幾倍就加收幾倍的排污費(fèi)。以去除污染物為宗旨的城市污水處理廠，已經(jīng)逐漸被當(dāng)作為污染源，并且在立法層次逐漸得到確立。 

事實(shí)上，城市污水處理廠確實(shí)向自然水體排放出污染物，應(yīng)該將污水處理廠作為環(huán)保監(jiān)管的對象；但是城市污水處理廠不同于一般的工業(yè)污染排放主體，它不是污染的產(chǎn)生者，因此，城市污水處理廠是污染物從產(chǎn)生到消除的一個(gè)環(huán)節(jié)。對一個(gè)環(huán)節(jié)的環(huán)保監(jiān)管需要到位，但是在處罰和責(zé)任追究上必須細(xì)致分析和考慮污染物轉(zhuǎn)移上下游的關(guān)系，而不能輕率地一罰了之，需要政府、公眾和運(yùn)營企業(yè)三方責(zé)任與利益的協(xié)同。 

城市水業(yè)的改革是一個(gè)重建責(zé)任體制的漫長過程，將有大量的深層次的問題暴露出來，需要在體制重建中消納和化解。在中國不可動(dòng)搖的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景之下，必然伴隨著越來越嚴(yán)重的環(huán)境和資源問題。中國城市水業(yè)，這個(gè)關(guān)聯(lián)資源和環(huán)境兩大核心制約問題的產(chǎn)業(yè)，雖然迎來了發(fā)展的春天；但是，各級(jí)政府、企業(yè)和公眾一道，也將迎接最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在2006年的喜憂參半中，期望2007年的城市水業(yè)更加美好！ 

編輯：全新麗