傅  濤

一、 主要背景

開(kāi)放的中國(guó)城市水業(yè)近20年來(lái)走過(guò)了迅速發(fā)展的時(shí)期。在約5000億的投資的拉動(dòng)下，中國(guó)661個(gè)城市的供排水服務(wù)覆蓋率快速增長(zhǎng)。由市政水設(shè)施提供服務(wù)的城市人口比例由1990年的50%上升到了2006年的約90%。城市污水處理能力幾乎從零開(kāi)始，2006年底城市污水處理率達(dá)到了56%。5年來(lái)以特許經(jīng)營(yíng)制度為核心的水業(yè)改革，極大地提高了水業(yè)的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。傳統(tǒng)水業(yè)福利服務(wù)體系得以打破，社會(huì)企業(yè)主體得到迅速發(fā)展，在城市供水和污水處理領(lǐng)域社會(huì)企業(yè)的服務(wù)市場(chǎng)覆蓋率已經(jīng)分別接近20%和50%，而在新建設(shè)施服務(wù)市場(chǎng)中，社會(huì)企業(yè)的覆蓋率則超過(guò)60%。一批有影響、有品牌的戰(zhàn)略投資人已經(jīng)成長(zhǎng)壯大起來(lái)，包括外資、民營(yíng)和國(guó)有上市等多種企業(yè)類(lèi)型。

然而，中國(guó)城市水業(yè)的形勢(shì)并不樂(lè)觀。水環(huán)境的惡化，以及水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步提高，使城市水業(yè)設(shè)施的投資壓力進(jìn)一步加大，國(guó)家規(guī)劃“十一五”期間的直接投資需求達(dá)到約5000億元，是過(guò)去十五年城市水業(yè)的投資總和。城市水業(yè)拿什么來(lái)應(yīng)對(duì)如此巨大的需求呢？

二、 傳統(tǒng)資本投資模式走到了盡頭

從投資而言，中國(guó)城市水業(yè)能夠完成前期迅速的發(fā)展得益于以下幾個(gè)方面：一是通貨緊縮時(shí)期大量的國(guó)債投放，提供了城市水業(yè)，尤其是污水處理領(lǐng)域的投資來(lái)動(dòng)基礎(chǔ)；二是地方政府多年的水業(yè)資產(chǎn)積累陸續(xù)在資本市場(chǎng)釋放，獲得了部分的發(fā)展資金；三是水價(jià)的逐漸提高配以特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施，吸引了社會(huì)資本的戰(zhàn)略性參與；四是世界銀行等政策性銀行的政府信貸提供了投資補(bǔ)充；五是城市政府財(cái)政資金的投入。

在以上多個(gè)因素的綜合作用下，城市水業(yè)完成了一般情況下難以完成的艱巨任務(wù)。但是，在新一輪更大的投資需求之下，城市水業(yè)傳統(tǒng)資本投資模式走到了盡頭。

在國(guó)債資金方面，隨著中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形式從通貨緊縮轉(zhuǎn)向通貨膨脹，以宏觀調(diào)控為主要目標(biāo)的國(guó)債資金必然面臨收縮。事實(shí)上，國(guó)債資金因?yàn)槿谫Y主體與使用主體分別是中央政府和地方城市政府，因此，國(guó)債在城市水業(yè)的大量使用伴隨著普遍的低效，浪費(fèi)嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)了權(quán)力尋租。因?yàn)槌鞘兴畼I(yè)的責(zé)任主體是城市政府，在國(guó)際上，國(guó)債一般都不能為城市水業(yè)提供穩(wěn)定而合理的投資渠道。取代國(guó)債在城市水業(yè)中地位的應(yīng)該政府長(zhǎng)期融資是市政債券，但是受到中國(guó)集權(quán)體制的限制和對(duì)預(yù)算規(guī)模的控制等因素，《預(yù)算法》短期內(nèi)難以對(duì)市政債券放行。另一方面，國(guó)債資金一般以國(guó)有股權(quán)或債權(quán)形式進(jìn)入項(xiàng)目公司，排斥了社會(huì)企業(yè)主體的使用，這也是造成國(guó)債資金使用低效的原因之一。

在存量資本處置方面，城市政府長(zhǎng)年積累的水業(yè)優(yōu)良資產(chǎn)已經(jīng)處置殆盡，許多已經(jīng)裝進(jìn)上市公司和政府融資性公司，或者已經(jīng)高價(jià)出售，留下的少部分資產(chǎn)或者產(chǎn)權(quán)不清或者負(fù)債過(guò)高，已經(jīng)難以發(fā)揮下一階段融資的主流作用。
在社會(huì)資本方面也同樣面臨問(wèn)題。一是資本所依托的水價(jià)受到政治等因素的限制，在經(jīng)歷了十年的快速增長(zhǎng)后，進(jìn)一步全面漲價(jià)面臨越來(lái)越大的社會(huì)壓力；二是社會(huì)企業(yè)主要依靠資本金和短期銀行融資，成本過(guò)高，不能與城市水業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)匹配；三是第一梯隊(duì)的戰(zhàn)略投資人，在經(jīng)過(guò)第一輪大規(guī)模市場(chǎng)投資之后負(fù)債明顯提高，進(jìn)一步融資面臨瓶頸。此外，盡管不斷有新的資本性企業(yè)的進(jìn)入，但是一方面對(duì)巨大的需求可以說(shuō)是無(wú)足輕重，另一方面新的企業(yè)由于沒(méi)有城市水業(yè)的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，還將加大服務(wù)成本、提高服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)方面，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的提高，中國(guó)將逐步從國(guó)際政策性金融機(jī)構(gòu)的援助名單中淡出，2003年以后國(guó)際政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)的援助性投資就已經(jīng)逐年減少。

在地方財(cái)政資金在巨大的城市建設(shè)投資面前，早已經(jīng)無(wú)能為力，除了上海、北京等大城市外，絕大部分城市幾乎中斷了對(duì)城市水業(yè)的財(cái)政性投資，即便有一些少量投資，其主要來(lái)源也是土地轉(zhuǎn)讓資金。隨著土地政策的緊縮，這個(gè)來(lái)源會(huì)進(jìn)一步減少。另一方面，隨著地方財(cái)政收入總量的增加，加上中央對(duì)財(cái)政資金投資環(huán)境領(lǐng)域的硬性要求，地方財(cái)政投資在城市水業(yè)中所占比例或許會(huì)有上升，但是，最多是起到一個(gè)投資補(bǔ)助作用，不可能成為水業(yè)資金的主要來(lái)源。

三、 如何滿(mǎn)足巨大的投資需求？

以上分析我們看到，目前的城市水業(yè)投資體制面臨著多種制約。設(shè)計(jì)一種適合城市水業(yè)新一輪發(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系需要，統(tǒng)籌考慮以下四個(gè)問(wèn)題：

一是融資渠道問(wèn)題，要有足夠的、穩(wěn)定的資金來(lái)源和融資主體來(lái)滿(mǎn)足城市水業(yè)的資金需要；二是投資效率問(wèn)題，需要合理的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)高效使用所融集的資金；三是服務(wù)水平問(wèn)題，需要專(zhuān)業(yè)的、戰(zhàn)略性的機(jī)構(gòu)來(lái)提供服務(wù)，提高服務(wù)的水平和服務(wù)的質(zhì)量；四是價(jià)格控制問(wèn)題，融資成本的有效控制將間接控制水價(jià)，保證社會(huì)滿(mǎn)意度。

如何設(shè)計(jì)滿(mǎn)足以上四個(gè)基本要求的融資機(jī)制，需要認(rèn)識(shí)以下幾個(gè)前提。

一是政府的責(zé)任。城市水業(yè)包括城市供水和污水處理服務(wù)，是市政公用事業(yè)的核心主要組成，即便引入市場(chǎng)機(jī)制，是為了提高服務(wù)的效率，并不免除政府的責(zé)任。而政府在城市水業(yè)中的責(zé)任，體現(xiàn)在對(duì)融資環(huán)節(jié)的有效介入以利用政府資信降低融資成本；也體現(xiàn)政府在對(duì)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格的有效控制；還體現(xiàn)在通過(guò)對(duì)貧困人群的有效補(bǔ)貼，以保障社會(huì)公允。實(shí)現(xiàn)這些責(zé)任的手段是政府積極參與融資以及在市場(chǎng)機(jī)制下加強(qiáng)和完善監(jiān)管。

二是產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是建立科學(xué)的投融資機(jī)制的基礎(chǔ)和前提。特許經(jīng)營(yíng)制度是一種針對(duì)市政設(shè)施自然壟斷性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制設(shè)計(jì)，以產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離為前提，其核心是經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效競(jìng)爭(zhēng)。前期的改革因?yàn)椴荒軐?shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使社會(huì)資本只能依據(jù)自己的資本能力獲得市場(chǎng)，約束了專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)的規(guī)?；l(fā)展，使資本和產(chǎn)業(yè)始終伴隨著外行而低效進(jìn)入，使政府資金大部分在低效的模式下浪費(fèi)使用。產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，為在保障水業(yè)設(shè)施的政府產(chǎn)權(quán)或社會(huì)產(chǎn)權(quán)下，以特許經(jīng)營(yíng)方式提高資金效率和服務(wù)水平奠定了基礎(chǔ)。

三是城市水業(yè)的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。城市水業(yè)本質(zhì)上是一個(gè)依托基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)。但是，城市水業(yè)長(zhǎng)期被當(dāng)做投資建設(shè)行業(yè)，其向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型在2003以來(lái)隨著特許經(jīng)營(yíng)制度的建立才開(kāi)始逐漸展開(kāi)。目前，一批以服務(wù)為核心的產(chǎn)業(yè)主體已經(jīng)出現(xiàn)，服務(wù)品牌逐漸形成，他們所占據(jù)的服務(wù)市場(chǎng)份額逐年擴(kuò)大，但是，由于目前產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一，使其只能依據(jù)自有資本獲得市場(chǎng)，妨礙了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的有效擴(kuò)大。事實(shí)上，中國(guó)城市水業(yè)以服務(wù)業(yè)形式也已經(jīng)進(jìn)入國(guó)際視野，不僅WTO條款中將城市水業(yè)納入環(huán)境服務(wù)業(yè)的范疇，而且中國(guó)城市水業(yè)以服務(wù)形態(tài)已經(jīng)得到國(guó)際資本市場(chǎng)的認(rèn)同。在國(guó)際市場(chǎng)追捧中國(guó)概念，而資本市場(chǎng)親賴(lài)環(huán)境和水務(wù)主題的大背景之下，城市水業(yè)以服務(wù)業(yè)姿態(tài)發(fā)展將成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流趨勢(shì)。

以上三個(gè)前提下，我們不難得出結(jié)論，解決城市水業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的融資瓶頸的關(guān)鍵，就是資本來(lái)源的專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)化。而專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)化的融資主體有兩種，一是政府，二是專(zhuān)業(yè)的融資機(jī)構(gòu)。如果是前者，融資工具就是政策性融資，如果是后者，融資工具就是產(chǎn)業(yè)投資基金。政策性融資和產(chǎn)業(yè)投資基金可以稱(chēng)為城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)時(shí)代的資本雙翼，是輔助中國(guó)水業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。這一對(duì)資本雙翼相互補(bǔ)充，是大量低成本資金進(jìn)入，總體降低水業(yè)融資成本的關(guān)鍵。

四、 政策性資金升級(jí)為政策性融資

由于城市水業(yè)顯著的外部性和社會(huì)公益性，政策性資金一直是其必不可少的重要資金來(lái)源之一。應(yīng)用于城市水業(yè)的政策性資金主要包括國(guó)債、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的政策性貸款、外國(guó)政府貸款以及國(guó)內(nèi)政策性金融機(jī)構(gòu)提供的貸款等。政策性資金的使用有利于政府降低公眾的服務(wù)支服壓力，也有效地促進(jìn)了環(huán)境設(shè)施的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，城市水業(yè)領(lǐng)域的政策性資金在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)都是不可或缺性的，但是按照原來(lái)的方式運(yùn)行的政策性資金已經(jīng)不能滿(mǎn)足城市水業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的需要。政策性資金需要上升為政策性融資，在不改變資金性質(zhì)的情況下，改變使用方式。

這種上升意味著三個(gè)改變：

一是保持了政府作為融資主體的基本性質(zhì)，改變政府作為投資主體的使用形式。這一改變不僅有助于繼續(xù)利用政府良好的信譽(yù)降低融資成本，而且通過(guò)社會(huì)主體的使用，提高資金的使用效率。

二是將政策性資金由建設(shè)環(huán)節(jié)這一產(chǎn)業(yè)前端，向運(yùn)營(yíng)服務(wù)這一后端轉(zhuǎn)移，形成覆蓋整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，但是以運(yùn)營(yíng)為核心的以“基于產(chǎn)出”的補(bǔ)貼體系。

三是改變資產(chǎn)的存在形式，政策性資金所形成的資產(chǎn)以獨(dú)立的或非營(yíng)利性資產(chǎn)形式存在于水業(yè)設(shè)施之中，而不是在項(xiàng)目公司中以股份形式存在。形成的資產(chǎn)有幾種存在形式，一是政府出資并擁有資產(chǎn)，競(jìng)爭(zhēng)選擇社會(huì)企業(yè)使用資金并運(yùn)營(yíng)水業(yè)設(shè)施；二是以政府資產(chǎn)PPP的形式與社會(huì)企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)合營(yíng)，水價(jià)僅支付社會(huì)資本那部分的收益；三是政策性融資以債權(quán)形式，以?xún)?yōu)惠利率讓社會(huì)企業(yè)作為承債主體使用，資產(chǎn)歸社會(huì)企業(yè)所有。

政策性融資將成為以政府為主體的政策性補(bǔ)貼性的市場(chǎng)化資金的來(lái)源，成為助飛城市水業(yè)的重要一翼。

五、 用產(chǎn)業(yè)投資基金吸引社會(huì)低成本資金

在城市水業(yè)巨大的資金需求面前，因?yàn)槿狈κ姓鶛?quán)這一最為重要的、以城市政府為主體的政策性資金手段，僅靠中國(guó)目前的政策性融資手段，無(wú)論從資金規(guī)模，還是從資金使用效率上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足城市水業(yè)客觀的資金需要。那么補(bǔ)充它的最為重要的融資工具就是產(chǎn)業(yè)投資基金。在目前的融資環(huán)境下，產(chǎn)業(yè)投資基金可能是城市水業(yè)融資更為重要的一翼。

國(guó)家發(fā)改委定義的產(chǎn)業(yè)投資基金，是指一種對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度。城市水業(yè)所需要的產(chǎn)業(yè)投資基金不是一般的風(fēng)險(xiǎn)投資，受城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)影響，其產(chǎn)業(yè)投資基金實(shí)質(zhì)是一種在國(guó)家政策框架下，以企業(yè)為主體的融資行為，其主要特點(diǎn)包括：

一是城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金的投資范圍。城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)起主要服務(wù)于國(guó)家對(duì)城市水業(yè)巨大的投資需求，因此，產(chǎn)業(yè)基金的投資主要針對(duì)戰(zhàn)略投資人的項(xiàng)目投資需求，對(duì)企業(yè)的股權(quán)投資只是輔助。

二是投資期限的長(zhǎng)期性。水業(yè)設(shè)施資本沉淀性強(qiáng)，收益穩(wěn)定，結(jié)合城市水業(yè)特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)投資基金將比一般產(chǎn)業(yè)投資基金的期限長(zhǎng)，因?yàn)轫?xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限是20-30年，因此基金設(shè)定期限也需要20-30年。

三是資金體量大。沒(méi)有足夠的總量不足以撐起城市水業(yè)巨大的資本需求，因此基金總量應(yīng)為幾百億，甚至上千億。

四是需要戰(zhàn)略投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)為發(fā)起的核心。只有一批優(yōu)秀的、專(zhuān)業(yè)的、具有相當(dāng)市場(chǎng)規(guī)模和影響了的戰(zhàn)略投資人才能夠從規(guī)模上、效率上和風(fēng)險(xiǎn)防范上有效支撐產(chǎn)業(yè)基金的收益和風(fēng)險(xiǎn)控制要求。

五是以低回報(bào)要求的資金作為主要募集對(duì)象。產(chǎn)業(yè)投資基金不能期望獲得高過(guò)的資金回報(bào)，因此需要大比例的國(guó)家政策性資金、社保資金、養(yǎng)老基金以及社會(huì)大量公益性資金的參與。如何有效募集巨大的資金成為基金啟動(dòng)的難點(diǎn)，克服這一難點(diǎn)需要發(fā)起人認(rèn)真細(xì)致的前期工作和對(duì)行業(yè)深刻的認(rèn)識(shí)。

因此，城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資基金，具有產(chǎn)業(yè)基金商業(yè)運(yùn)作的基本性質(zhì)，也有很強(qiáng)的政策性資金特點(diǎn)。其成功的關(guān)鍵在于有效吸引全社會(huì)的責(zé)任性資本的進(jìn)入。

2008年的城市水業(yè)即將進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的成熟期。一批戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)主體已經(jīng)出現(xiàn)，國(guó)有控股、民營(yíng)、外資等多元主體得到較為充分的發(fā)育，并且形成了產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略投資主體的責(zé)任感明顯加強(qiáng)、戰(zhàn)略合作初步形成、政策研究日趨深入；國(guó)家的政策性產(chǎn)業(yè)投資傾斜也已經(jīng)初步形成，大量的政策性資金需要合理的一個(gè)市場(chǎng)出口；政府的責(zé)任體系初步完善，包括監(jiān)管體系、特許經(jīng)營(yíng)制度、水價(jià)政策等基本成型?？梢哉f(shuō)城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)投資資金的成立基礎(chǔ)已經(jīng)具備。

產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立將有效促進(jìn)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與服務(wù)經(jīng)營(yíng)者的合理分離，提高戰(zhàn)略投資人收益水平，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)?；M(jìn)一步加速城市水業(yè)的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)投資基金也將促進(jìn)社會(huì)資本與政策性融金的有效融合，成為共同托起城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)起飛的資本雙翼。

相關(guān)專(zhuān)題：水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍第十九期

(中國(guó)水網(wǎng))

編輯：全新麗