清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心

在國(guó)際金融危機(jī)蔓延全球的今天，中央政府提出以4萬(wàn)億投資來(lái)拉動(dòng)內(nèi)需、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定對(duì)緩解我國(guó)經(jīng)濟(jì)壓力具有非常積極的作用，其中，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和推動(dòng)應(yīng)當(dāng)作為中央投資拉動(dòng)內(nèi)需的一個(gè)重要支持領(lǐng)域。發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)、有效解決環(huán)境污染問(wèn)題、提高環(huán)境質(zhì)量不僅是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需求，同時(shí)也是我國(guó)節(jié)能減排、建設(shè)兩型社會(huì)政策背景下的必然選擇。

一、環(huán)境產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

環(huán)境設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅速。近年來(lái)，隨著中國(guó)環(huán)境投資的加大，中國(guó)環(huán)境設(shè)施建設(shè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。城市自來(lái)水用水人口3.48億人，用水普及率93.8%，近十年來(lái)我國(guó)城市用水人口總數(shù)平均每年增長(zhǎng)3.54%，城市供水綜合能力為2.7億立方米/日。2007年底，城市污水年處理量達(dá)到226.8億立方米，近十年平均增長(zhǎng)率為9.68%；2008年7月全國(guó)運(yùn)營(yíng)污水處理廠數(shù)量達(dá)到近1500座，而2000年不足200座；城市污水處理廠污水處理能力已達(dá)到7137.5萬(wàn)立方米/天，十年污水處理廠處理能力的平均增長(zhǎng)率高達(dá)19%；2007年底，全國(guó)城市污水處理率62.8%。十年平均增長(zhǎng)率為3.7%。中國(guó)政府在2005年年底提出了城市污水處理率2010年要達(dá)到70％的目標(biāo)，重點(diǎn)城市的污水處理率在2010年要達(dá)到80％，中小城市達(dá)到60％－70％，2008年底已經(jīng)接近這一目標(biāo)。

市場(chǎng)機(jī)制體系初步建立。2002年以來(lái)，建設(shè)部等有關(guān)部門開始推進(jìn)引入市場(chǎng)機(jī)制的改革，先后頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》（2002）和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2004），通過(guò)5年的努力，我國(guó)在環(huán)境產(chǎn)業(yè)初步建立了以特許經(jīng)營(yíng)為核心的市場(chǎng)引入機(jī)制體系。在全國(guó)市政公用行業(yè)內(nèi)迅速涌現(xiàn)出大量的市場(chǎng)化改革項(xiàng)目，根據(jù)建設(shè)部2005、2006年的調(diào)研，全國(guó)市政公用行業(yè)（供水、污水、垃圾、供氣、供熱、公共交通）共上報(bào)調(diào)研所涉及的各類市政公用行事業(yè)項(xiàng)目近2000個(gè)，其中各行業(yè)均有超過(guò)半數(shù)以上的項(xiàng)目都已經(jīng)開展了以特許經(jīng)營(yíng)制度為核心的引入市場(chǎng)機(jī)制的改革，而且特許經(jīng)營(yíng)所涉及特許經(jīng)營(yíng)制度的項(xiàng)目數(shù)每年仍在逐年迅速的增長(zhǎng)之中。

市場(chǎng)主體得到發(fā)展。大量的社會(huì)企業(yè)開始進(jìn)入環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理環(huán)節(jié)，在我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域逐步形成了一支初步健全的產(chǎn)業(yè)隊(duì)伍，也形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)五年的實(shí)踐，特許經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)在我國(guó)市政公用行業(yè)的改革中發(fā)揮了巨大的積極作用，尤其是在引入資金和提高行業(yè)服務(wù)效率方面，促進(jìn)了行業(yè)市場(chǎng)的良性發(fā)展。例如，在供水和污水行業(yè)，目前由非傳統(tǒng)企業(yè)處理服務(wù)的供水量和污水量已經(jīng)分別超過(guò)了全國(guó)2007年總供水量的20%和總污水處理量的70%；而且很多非傳統(tǒng)很多企業(yè)提供的服務(wù)也得到了地方政府和公眾的認(rèn)可。

環(huán)境產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型加快，運(yùn)營(yíng)服務(wù)比例逐步提高。隨著環(huán)境設(shè)施的增加，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重心逐漸由工程服務(wù)、設(shè)備服務(wù)向運(yùn)營(yíng)服務(wù)轉(zhuǎn)移，以運(yùn)供服務(wù)為核心的環(huán)境服務(wù)業(yè)比重逐漸加大。到2008年已經(jīng)形成的供水服務(wù)、污水處理服務(wù)和垃圾處理處理服務(wù)的總服務(wù)業(yè)產(chǎn)值分別達(dá)到約750億、100億和50億。中國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)在環(huán)境產(chǎn)業(yè)中的比重達(dá)到約30%。

二、環(huán)境產(chǎn)業(yè)的主要問(wèn)題

但是，我國(guó)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展處在產(chǎn)業(yè)化的初期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型沒(méi)有完成，產(chǎn)業(yè)體系很不完善。

服務(wù)業(yè)比重仍然偏低。環(huán)境服務(wù)業(yè)的比重是環(huán)境產(chǎn)業(yè)成熟的標(biāo)志，發(fā)達(dá)國(guó)家一般在50-60%之間，我國(guó)由于仍然處在環(huán)境設(shè)施的建設(shè)時(shí)期，環(huán)境服務(wù)業(yè)的比重較小，也發(fā)映出產(chǎn)業(yè)初期的基本特點(diǎn)。

市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有完善。雖然中國(guó)已經(jīng)開始建立和完善市場(chǎng)機(jī)制體系，但是受到立法體制的限制，中國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)制度還沒(méi)有完成立法，雖然已經(jīng)有7個(gè)地方性《特許經(jīng)營(yíng)條例》發(fā)布，但是在國(guó)家層面目前仍然停留在部門規(guī)章的層次，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)所涉及的產(chǎn)權(quán)、稅收、土地、價(jià)格等綜合問(wèn)題難以協(xié)調(diào)。

設(shè)施運(yùn)營(yíng)的系統(tǒng)效果差。環(huán)境設(shè)施“曬太陽(yáng)”已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。據(jù)有關(guān)報(bào)道，河南省在2008年5月份有30座污水處理廠由于沒(méi)有穩(wěn)定運(yùn)行受到環(huán)保部門通報(bào)批評(píng)；在污水處理費(fèi)收繳情況相對(duì)理想的山東省，其已建成的151座污水處理廠中有42座運(yùn)營(yíng)負(fù)荷低于75%。根據(jù)中國(guó)水網(wǎng)的研究，2007年全國(guó)城市污水處理設(shè)施平均利用率僅為60.32%。環(huán)境設(shè)施較差的運(yùn)營(yíng)表現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)化程度密切相關(guān)。

環(huán)境設(shè)施服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化差，服務(wù)不規(guī)范。環(huán)境設(shè)施近年來(lái)迅速增長(zhǎng)，但是管理難以跟上，大部分設(shè)施停留在粗放的管理水平之上，健全了ISO質(zhì)量管理體系的污水處理廠不超過(guò)10%，管理水平差異極大。同時(shí)由于環(huán)境設(shè)施績(jī)效管理工具的缺失，企業(yè)管理水平高低不能達(dá)到有效甄別，也制約了政府的監(jiān)管。

產(chǎn)業(yè)分散，市場(chǎng)集中度差。目前的環(huán)境設(shè)施基本停留在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)經(jīng)營(yíng)上，市場(chǎng)份額最大的公司所運(yùn)營(yíng)的服務(wù)水廠廠也不超過(guò)30個(gè)，全國(guó)1500個(gè)污水處理廠分散在近千個(gè)運(yùn)營(yíng)主體之中，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)化程度相對(duì)較高的無(wú)錫所屬64個(gè)污水廠由40多個(gè)不同的企業(yè)主體經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)主體的分散造成了市場(chǎng)主體服務(wù)意識(shí)和品牌意識(shí)淡薄，造成技術(shù)服務(wù)的滯后，嚴(yán)重制約的服務(wù)質(zhì)量的提高，也加大了政府監(jiān)管成本。

三、主要建議

針對(duì)目前環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和問(wèn)題，提出以下建議：

1、改變環(huán)境領(lǐng)域“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則為“誰(shuí)污染，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，為了保證環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行質(zhì)量和效率，強(qiáng)化推進(jìn)環(huán)境治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)的市場(chǎng)化進(jìn)程，推行專業(yè)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)，鼓勵(lì)有品牌的環(huán)境企業(yè)適當(dāng)擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，提高市場(chǎng)的集中度。同時(shí)，政府所屬的事業(yè)單位等非市場(chǎng)主體應(yīng)該徹底從建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體中推出。

2、完善特許經(jīng)營(yíng)制度，推行市場(chǎng)機(jī)制的投資運(yùn)營(yíng)模式。對(duì)于市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，政府能夠出資的，鼓勵(lì)采取DBO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）的建設(shè)模式，政府資金困難的采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）建設(shè)模式，對(duì)于已經(jīng)建成和環(huán)境設(shè)施采用委托經(jīng)營(yíng)或者TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）模式，交由專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)服務(wù)商運(yùn)營(yíng)，特許期結(jié)束后要無(wú)償交還給政府或企業(yè)。

3、在特許經(jīng)營(yíng)體系中，項(xiàng)目仍然是公用事業(yè)的性質(zhì)，且屬于政府購(gòu)買服務(wù)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，建議將目前集中在設(shè)備制造環(huán)節(jié)和污染產(chǎn)生環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策向環(huán)境治理環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、所得稅等建議進(jìn)行明確而適當(dāng)?shù)臏p免或免收，同時(shí)適當(dāng)降低環(huán)境設(shè)施的土地和用電費(fèi)用。這些減免可以降低政府的服務(wù)費(fèi)支付壓力，控制服務(wù)價(jià)格，同時(shí)可以鼓勵(lì)專業(yè)服務(wù)公司向品牌化、規(guī)模化發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)化水平。

4、建議國(guó)家建立基于環(huán)境設(shè)施治理效果進(jìn)行政府財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，即動(dòng)用專向財(cái)政資金對(duì)環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)給予補(bǔ)貼，可以有效提高設(shè)施運(yùn)營(yíng)者積極性，并能夠保證設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，改善環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，將有限的國(guó)債資金集中投向污水處理管網(wǎng)、農(nóng)村環(huán)境設(shè)施等市場(chǎng)機(jī)制不能覆蓋的領(lǐng)域，與市場(chǎng)資金形成有機(jī)的補(bǔ)充。

編輯：全新麗