2008年即將成為過去，每年年底都要做一次年度的回顧與展望。對中國來講，2008的記憶是深刻的，有汶川地震的哀悼與振奮，也有奧運(yùn)成功舉辦的喜悅與反思。在國際金融危機(jī)的沖擊之下，在國內(nèi)資本市場的震蕩下，在財(cái)政政策、貨幣政策、價(jià)格政策的變動(dòng)和拉引下，2008的中國城市水業(yè)隨波起伏，也受到了不小的產(chǎn)業(yè)影響。我們借用目前社會(huì)上通行的“冬天”一詞，從城市水業(yè)的角度，來評述一下2008這充滿了變化的一年，我們稱其為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型年。

2008年中國城市水業(yè)年度回顧與展望

作者：傅 濤

二零零八年十二月

一、2008年城市水業(yè)政策回顧

1、宏觀政策背景

在國際金融危機(jī)的背景下，2008年中國的貨幣政策經(jīng)歷了由緊縮到適度寬松，財(cái)政政策由保守到積極的迅速轉(zhuǎn)變。使得與之密切相關(guān)的環(huán)境政策也隨之發(fā)生改變。

（1）節(jié)能減排戰(zhàn)略的重心轉(zhuǎn)移

2007年伊始，節(jié)能減排作為的國家戰(zhàn)略提到了前所未有的高度，其初衷是改變經(jīng)濟(jì)增長模式，同時(shí)促進(jìn)過熱的經(jīng)濟(jì)適度降溫。與水業(yè)息息相關(guān)的減排戰(zhàn)略包括工程減排、結(jié)構(gòu)減排、政策減排三個(gè)發(fā)方面，極大地促進(jìn)了治污設(shè)施的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但是，2008年下半年隨著經(jīng)濟(jì)形勢的轉(zhuǎn)變，節(jié)能減排戰(zhàn)略也轉(zhuǎn)變?yōu)樵诳茖W(xué)發(fā)展觀之下保障經(jīng)濟(jì)快速增長的重要因素，減排在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上的力度受到一定的制約，在某些局部已經(jīng)形成節(jié)能減排戰(zhàn)略的停頓。

金融危機(jī)以及初露端倪的房地產(chǎn)降溫使地方財(cái)政受到嚴(yán)重影響，進(jìn)而直接波及到減排政策的落實(shí)。雖然環(huán)保重壓仍舊，但是在目前全力保障增長的背景下，地方政府對經(jīng)濟(jì)形勢的重視必定高過對環(huán)境保護(hù)的重視，發(fā)展的重心進(jìn)一步轉(zhuǎn)向保經(jīng)濟(jì)增長，減排有可能退化成為一種口號，環(huán)境的非發(fā)展因素將再次在一定程度被淡化。

但是，到2008年末，面對空前的投資拉動(dòng)，盡管我國的環(huán)境產(chǎn)業(yè)的“產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)型尚在進(jìn)行當(dāng)中，但是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的期望更加凸顯，環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重心已經(jīng)開始由末端治理、保護(hù)環(huán)境等制約經(jīng)濟(jì)的因素，切實(shí)轉(zhuǎn)型為以環(huán)境產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)。減排戰(zhàn)略的重心已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榕c經(jīng)濟(jì)增長的產(chǎn)業(yè)結(jié)合。

（2）水業(yè)融資的壓力和突破

或許一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)趨緩和工業(yè)減產(chǎn)，在一定程度上會(huì)減少工業(yè)污染的產(chǎn)生和排放，水環(huán)境壓力在短期內(nèi)會(huì)有所緩解；但是，水環(huán)境污染長期的歷史欠賬依然存在，水業(yè)設(shè)施建設(shè)發(fā)展仍然面臨巨大融資壓力。國家宏觀經(jīng)濟(jì)的4萬億巨大投資中，2008年在計(jì)劃外新增的1000億的投資，其中60億投在污水和垃圾領(lǐng)域（包括10億來自重點(diǎn)流域的投資），供水領(lǐng)域被排斥在投資拉動(dòng)之外。在4萬億中超過2/3需要地方來配套，巨大投資看似誘人，對地方來說也是一極大挑戰(zhàn)，也將使中央抓財(cái)權(quán)、地方承擔(dān)事權(quán)的矛盾凸現(xiàn)。

除水價(jià)帶動(dòng)社會(huì)投資外，這種中央政府和地方政府的水業(yè)事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的矛盾，也將使產(chǎn)業(yè)投資基金、地方市政債券等融資方式出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)和突破。雖然今年年中，國家中止了產(chǎn)業(yè)投資基金的審批，實(shí)際上是變相放行了產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)業(yè)基金轉(zhuǎn)變?yōu)樾磐行问降氖袌鲂袨?，產(chǎn)業(yè)基金難點(diǎn)由獲得審批轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金的籌措，這對正在運(yùn)營中的環(huán)境產(chǎn)業(yè)投資基金產(chǎn)生了深刻影響，原來的資金組合發(fā)生了變化。另外，地方債券的融資模式也出現(xiàn)突破，財(cái)政部主導(dǎo)的《地方政府債務(wù)管理辦法》已上報(bào)國務(wù)院等待審批，這將直接影響用于城市水業(yè)的市政債券的試點(diǎn)發(fā)行。

2、水業(yè)政策回顧

2008年，在變幻的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景之下，具體影響水業(yè)市場環(huán)境的政策卻出現(xiàn)了不同程度的停頓和倒退。

（1）引入市場機(jī)制的改革在猶豫中停頓

2003年以來，推動(dòng)建立水業(yè)市場機(jī)制的水業(yè)特許經(jīng)營政策體系，以及傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的政策在2008年沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，基本處于停頓狀態(tài)。而另一方面，以西安自來水改制事件為標(biāo)志，水業(yè)引入外資的政策方向則在媒體大量嘩眾取寵、非理性質(zhì)疑下，以及既得利益者的蓄謀推動(dòng)下，引起了有關(guān)部門和地方政府對引入外資的猶豫，甚至引起了社會(huì)對水業(yè)改革方向的懷疑。

（2）市場國進(jìn)民退，市場機(jī)制面臨挑戰(zhàn)

與此同時(shí)，由政府為主導(dǎo)的拉動(dòng)內(nèi)需的政策帶動(dòng)了水業(yè)設(shè)施的政府投資，整個(gè)城市水業(yè)市場呈現(xiàn)了明顯的“國進(jìn)民退”的趨勢。2008年的“國進(jìn)民退”體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是政府非市場性投資加大，尤其缺乏政府投資與市場投資相結(jié)合的機(jī)制設(shè)計(jì)，不同程度地?cái)D壓了各種性質(zhì)的社會(huì)資本的市場空間；二是具有政府背景的國有水務(wù)市場主體成為市場活躍的主體，如首創(chuàng)股份、北控水務(wù)、深圳水務(wù)、中國水務(wù)、中環(huán)保水務(wù)等顯現(xiàn)出了更大的活力和市場能力；三是傳統(tǒng)城市國有水務(wù)公司的內(nèi)部改制以及對周邊市場的整合加快，逐漸成為市場的主力軍之一，如沈陽、廣州等；四是新的政府性省域國有投資投資集團(tuán)的迅速組建，承擔(dān)了一定區(qū)域的投資責(zé)任，如遼寧、廣東、江西省。

（3）流域治理及農(nóng)村水業(yè)成政策熱點(diǎn)

在水資源問題流域化和水環(huán)境壓力區(qū)域化的推動(dòng)下，流域和區(qū)域水環(huán)境治理模式成為政府環(huán)境投資的主流，《太湖條例》正在水利部主導(dǎo)的立法進(jìn)程之中。滇池流域、太湖流域等11個(gè)重點(diǎn)流域獲得國家大量的政策和資金支持。在政府流域治理的帶動(dòng)下，水業(yè)市場因此也在逐步走出單個(gè)城市、單個(gè)項(xiàng)目的市政模式，探索轉(zhuǎn)型為流域市場和區(qū)域市場，但是流域和區(qū)域治理作為一個(gè)“市場”所依托的制度體系有待完善。

新農(nóng)村建設(shè)的政策導(dǎo)向以及國務(wù)院十項(xiàng)拉動(dòng)內(nèi)需的措施一定程度地激活了農(nóng)村的水業(yè)市場。以縣、鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村供水工程為主導(dǎo)的農(nóng)村水業(yè)市場成為水業(yè)發(fā)展的新方向，但是適合農(nóng)村的社會(huì)服務(wù)機(jī)制的設(shè)計(jì)尚有巨大欠缺，市場環(huán)境遠(yuǎn)未成熟。另外，農(nóng)村由于其和城市不同的經(jīng)濟(jì)及地域特點(diǎn)，在城市多年主導(dǎo)的集中式污水處理模式將在農(nóng)村受到挑戰(zhàn)，分散、小型的污水處理裝置市場將迎來發(fā)展的良機(jī)。

（4）水業(yè)管理體制未有實(shí)質(zhì)改善

2008年是國務(wù)院新一屆政府成立的一年，政府職能調(diào)整，各部門三定方案重新確定。新修訂的《水污染防治法》重申了原來的部門分工原則。

雖然沒有真正理順城市水業(yè)的管理體制，但是多少有些調(diào)整。其中變化最大也最受關(guān)注的是環(huán)?？偩指慕M晉升成為環(huán)保部，環(huán)保監(jiān)管職能得以加強(qiáng)；水利部的水資源管理職能明確了對非傳統(tǒng)水資源的統(tǒng)一管理，開始對再生水市場實(shí)施影響；地方政府是否組建水務(wù)局的長期爭論下放地方自行決定；建設(shè)部則加強(qiáng)了對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理?？傮w而言，在新確立的三定方案中，總體保持了有關(guān)部門原來的分工，對于水業(yè)的管理關(guān)系變化不大，水業(yè)管理體制中的多年積弊仍未解決，各部門各唱各調(diào)的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，這種部門分割的現(xiàn)象還將存在一個(gè)時(shí)期。這種求穩(wěn)的心態(tài)可能與復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)。

（5）水業(yè)政策環(huán)境的其他幾點(diǎn)關(guān)注

一是水環(huán)境治理重大科技專項(xiàng)的啟動(dòng)。重大專項(xiàng)在2008年全面啟動(dòng)，一方面帶來巨大的科技投資，改變了水業(yè)科技力量的配置，另一方面也將不同程度提升水業(yè)技術(shù)、管理水平。大量的政府科技投資，將減少對國際水業(yè)技術(shù)和管理的依賴，大量的針對科研單位和國有企業(yè)地科技投入，將影響下一階段的水業(yè)產(chǎn)業(yè)格局，還將一定程度地改變產(chǎn)業(yè)力量對比。

二是水問題的社會(huì)化。深入人心的綠色奧運(yùn)理念對城市的水環(huán)境和水服務(wù)提出了更高要求，一定程度上推動(dòng)了城市水業(yè)在再生水等領(lǐng)域的縱深發(fā)展，截至今年7月底，北京已經(jīng)建成再生水廠5座、再生水泵站2座，鋪設(shè)管線500公里，日供水能力達(dá)到102萬立方米。奧運(yùn)會(huì)提升了社會(huì)對于飲水安全的關(guān)注，而2008年發(fā)布的《食品安全法》和“康師傅”水源門事件又進(jìn)一步增加了社會(huì)對水質(zhì)安全的關(guān)注。清華大學(xué)、中國水網(wǎng)聯(lián)合搜狐網(wǎng)共同開辟的“環(huán)境講壇”，作為科普講壇得到了社會(huì)的普遍關(guān)注。中國中央電視臺的大型專題片《水問》則引發(fā)了社會(huì)對水問題的思考。

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3、水業(yè)市場回顧

（1）資本市場低迷，水業(yè)同業(yè)整合步伐加快

2008年下半年，在國際金融危機(jī)的背景之下，市場主體普遍融資困難，城市水業(yè)的市場主體也受到不同程度的影響。中小企業(yè)出現(xiàn)不少項(xiàng)目資金斷檔現(xiàn)象，一大批建設(shè)中期的項(xiàng)目資金難以為繼，一些公司不得不通過變賣或者尋找合作人解決項(xiàng)目資金困難的問題。出現(xiàn)資金困難的企業(yè)集中在投資膨脹過快，或者受制于國際投行的大中型水業(yè)企業(yè)，更多的是資金能力弱的中小民營企業(yè)。

金融危機(jī)的迫近，使水業(yè)產(chǎn)業(yè)整合進(jìn)一步加劇，對投資主體的整體收購一時(shí)間成為市場開拓的主要形式之一，雖然還不能取代直接項(xiàng)目投資成為第一模式，卻隱隱可稱主流方向。

（2）政府非理性投資的市場擠出

2008年下半年新增60億政策性資金對城市水業(yè)尤其是城市污水領(lǐng)域的注入，在給水業(yè)發(fā)展帶來發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，這種大量的非理性投資對于社會(huì)資本的擠出效應(yīng)也很明顯。許多計(jì)劃納入市場的項(xiàng)目因?yàn)閲鴤Y金的進(jìn)入，而改變了投資建設(shè)方式，正如前文所說，2008年的水務(wù)領(lǐng)域總體呈現(xiàn)國進(jìn)民退趨勢。

（3）國際專業(yè)投資企業(yè)的戰(zhàn)略調(diào)整

2007年以來，以威立雅水務(wù)和中法水務(wù)為代表的國際投資企業(yè)因?yàn)橐鐑r(jià)收購水務(wù)集團(tuán)資產(chǎn)，引起同業(yè)質(zhì)疑，進(jìn)而被放大為社會(huì)普遍質(zhì)疑，引起了政府的關(guān)注，有關(guān)部門多次組織的調(diào)查。雖然各政府部門都給出了相對客觀的評價(jià)，但是產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。地方政府在對待外資上存在不同內(nèi)程度的疑慮，個(gè)別地方對外資進(jìn)入的全面輿論否定則體現(xiàn)了對待改革不理性因素的反彈。市場環(huán)境的改變不僅增加了外資的市場難度，也造成了外資投資人一定的心理壓力，2008年的城市水業(yè)市場是外資沉寂的一年，在重要項(xiàng)目投資上少有國際企業(yè)的身影，但是在個(gè)別小型污水處理委托經(jīng)營項(xiàng)目上卻有他們的身影。

事實(shí)上，以運(yùn)營服務(wù)為主體國際水務(wù)集團(tuán)，并不希望用大量的投資獲得市場，尤其是在國際金融環(huán)境的變化以及國內(nèi)改革質(zhì)疑的雙重影響下。國際水務(wù)集團(tuán)在中國水務(wù)市場上正向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，逐漸從單純比拼資金的投資模式上淡出。但是，這并不是說外資從中國城市水業(yè)市場上退出，2008年外資在投資領(lǐng)域的相對寂寞，還因?yàn)闆]有他們認(rèn)為合適的項(xiàng)目進(jìn)行市場招標(biāo)。本文相信如果有需要充分體現(xiàn)管理運(yùn)營能力的自來水系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目出現(xiàn)于市場競爭中，他們?nèi)匀粫?huì)出手。

（4）區(qū)域性開拓成為重要市場模式

2007年12月，水業(yè)龍頭之一的首創(chuàng)股份簽約湖南省，讓區(qū)域性市場模式從理論走向?qū)嵺`，拉開了區(qū)域性市場模式的序幕。但是對于市政體系之下的城市水業(yè)而言，區(qū)域性市場模式是否可行和有效，成為行業(yè)議論和關(guān)注的重點(diǎn)。接近一年后，反觀市場情況，首創(chuàng)以BOT和TOT的模式獲得了5個(gè)地級市，10多個(gè)縣的污水處理廠項(xiàng)目。這一初步成功有金融危機(jī)背景的客觀因素，也有戰(zhàn)略正確的主觀因素。

區(qū)域性市場模式更加適合的區(qū)域?qū)嶋H上是城市化程度高的發(fā)達(dá)地區(qū)。北京建工環(huán)境在江蘇宜興市獲得市域所屬12個(gè)污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)，就是市政府統(tǒng)一鎮(zhèn)污水處理責(zé)任的結(jié)果；深圳市政府將屬于龍崗、寶安的10個(gè)污水廠打成三個(gè)包，由市里統(tǒng)一招標(biāo)，也是市政府統(tǒng)一區(qū)政府污水處理責(zé)任的結(jié)果；這些都是區(qū)域化治污模式的有益探索，但是仍然存在一些體制性的障礙。

區(qū)域型市場模式還體現(xiàn)在以下傳統(tǒng)水務(wù)公司的擴(kuò)展上，遼寧省組建公司對省域污水處理廠的集中、沈陽通過振興環(huán)保對市域所屬污水廠的整合、北京自來水對區(qū)縣自來水的整合、江蘇、廣東所推行的區(qū)域供水，廣東所推進(jìn)的整體治污都屬于傳統(tǒng)的水業(yè)企業(yè)面向周邊的區(qū)域戰(zhàn)略整合。

（5）運(yùn)營服務(wù)在水務(wù)中主業(yè)地位逐漸顯現(xiàn)

目前，全國城鎮(zhèn)污水處理廠已有1400多座。數(shù)目龐大的污水處理設(shè)施的建成催生了市場對專業(yè)運(yùn)營服務(wù)的巨大需求，市場對專業(yè)化運(yùn)營服務(wù)的需求不斷加大。專業(yè)化運(yùn)營企業(yè)的運(yùn)營績效被戰(zhàn)略投資者和政府所普遍關(guān)注，但是優(yōu)秀的運(yùn)營服務(wù)市場主體目前還沒有成長起來。隨著城市化水平的不斷提高，生活用水水量將不斷加大，污水處理廠數(shù)量會(huì)持續(xù)增加，污水處理行業(yè)的服務(wù)業(yè)比重還會(huì)繼續(xù)加大，成為水務(wù)主業(yè)。

運(yùn)營服務(wù)主業(yè)需要收費(fèi)體系的支撐。在污水處理收費(fèi)方面，2008年是取得較大進(jìn)展的一年。污水處理收費(fèi)在各地大面積推開，收費(fèi)體系也在不斷完善。更加值得期待的污泥收費(fèi)也有突破。環(huán)保部和建設(shè)部分別制定了《污泥處理處置技術(shù)政策》征求意見，其中明確要求了污泥收費(fèi)。江蘇省在近日出臺《關(guān)于加強(qiáng)全省污水處理廠污泥處置工作的意見》，率先提出利用經(jīng)濟(jì)杠桿形成污泥處置價(jià)格體系，制定出臺污泥處置收費(fèi)政策，為污泥運(yùn)營服務(wù)進(jìn)入水業(yè)運(yùn)營服務(wù)業(yè)創(chuàng)造了條件。

在城市供水方面，由于受金融危機(jī)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響，工業(yè)用水量急劇下降，直接影響了供水公司的效益。另一方面，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的提高和水源水質(zhì)的惡化也使供水企業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)。但是，令人欣喜的是，上半年一直受到抑制的水價(jià)在下半年開始松動(dòng)，出現(xiàn)了普遍上漲的形勢，供水行業(yè)的“甘露”已然出現(xiàn)。

（6）產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)在市場變化中發(fā)展和聯(lián)合

在工程服務(wù)市場方面，巨大投資拉動(dòng)之下，2008年工程服務(wù)市場持續(xù)升溫，但是風(fēng)險(xiǎn)加大。國家投資的非理性因素以及地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一的矛盾，使地方政府的支付能力和支付意愿的風(fēng)險(xiǎn)加大，資本市場的危機(jī)也影響了投資人的融資能力。

在工業(yè)廢水市場方面，金融危機(jī)造成部分地區(qū)工業(yè)受到打擊，部分壓力已經(jīng)在污水市場行業(yè)體現(xiàn)，從事工業(yè)污水處理的一些環(huán)境工程和設(shè)備企業(yè)經(jīng)營壓力加大，部分被迫正在考慮轉(zhuǎn)型。同時(shí)，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提高對工程技術(shù)環(huán)節(jié)提出了更高的要求，一些技術(shù)型企業(yè)優(yōu)勢顯現(xiàn)。

在國際合作方面，圍繞設(shè)備的和技術(shù)的合作成為2008年國際合作的主調(diào)，擁有豐富技術(shù)和環(huán)保工程經(jīng)驗(yàn)及設(shè)備水平的日本、新加坡、以色列、意大利、德國、美國在中國城市水業(yè)市場開始尋求與中國水業(yè)的廣泛合作。
     污泥處理需求明顯加大。隨著污泥問題的逐漸嚴(yán)峻，污泥處理處置已經(jīng)成為城市水業(yè)工程服務(wù)的重心，大量的水業(yè)工程和固廢工程公司開始向污泥處理處置工程服務(wù)轉(zhuǎn)型。

伴隨著城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，設(shè)備服務(wù)、工程服務(wù)和投資人之間的銜接明顯加強(qiáng)。水產(chǎn)業(yè)時(shí)代的基本趨勢從企業(yè)單體之間的競爭上升為產(chǎn)業(yè)鏈之間的競爭，以及各服務(wù)環(huán)節(jié)的專業(yè)化和規(guī)模化。通過產(chǎn)業(yè)整合可以保障服務(wù)質(zhì)量，減少不必要的中間成本，通過上下游的優(yōu)勢緊密結(jié)合促進(jìn)上游的發(fā)展，最終使產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)合獲得市場。中國水網(wǎng)2008年花大精力建立了“水商圈服務(wù)體系”，包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)商標(biāo)、采購方開放性協(xié)議、供應(yīng)方開放性協(xié)議、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺和客戶服務(wù)調(diào)查六個(gè)內(nèi)容組成部分。目前以“水商圈”為核心的水業(yè)設(shè)備服務(wù)認(rèn)證體系得到產(chǎn)業(yè)鏈上下游的共同響應(yīng)。 

編輯：全新麗