導(dǎo)讀:E20預(yù)測(cè)，2017年將是PPP項(xiàng)目大量落地年。但是當(dāng)前的PPP市場(chǎng)，卻依然存在著較多的“痛”，PPP招標(biāo)與EPC脫節(jié)問題就是其一。圍繞這一痛點(diǎn)，本文作者大岳咨詢的唐鳳池對(duì)當(dāng)前PPP+EPC整體采購(gòu)模式中存在的問題以及對(duì)策作了深入的分析與探討。本文是E20首屆PPP征文大賽首份參賽作品，在此與讀者共享。同時(shí)，本屆征文大賽正在火熱進(jìn)行中，歡迎大家關(guān)注參與，詳情請(qǐng)點(diǎn)擊文末鏈接。

一、前言

PPP為投融資模式，EPC為承發(fā)包模式;BOT項(xiàng)目中，EPC是對(duì)其中的“B”的模式細(xì)化。目前我國(guó)大量PPP項(xiàng)目上馬，絕大多數(shù)項(xiàng)目采用所謂“兩標(biāo)并一標(biāo)”的模式：政府實(shí)施機(jī)構(gòu)招標(biāo)選定社會(huì)資本;政府出資平臺(tái)與中標(biāo)社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司;實(shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng);項(xiàng)目的設(shè)計(jì)施工任務(wù)由具有資質(zhì)的中標(biāo)社會(huì)資本所來承擔(dān)，不再另行招標(biāo);項(xiàng)目公司與社會(huì)資本股東簽署施工總承包合同或者EPC工程總承包合同。在一些技術(shù)成熟度高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、市場(chǎng)價(jià)格透明的行業(yè)中，PPP項(xiàng)目采用EPC模式已經(jīng)相對(duì)成熟，比如污水處理項(xiàng)目在PPP社會(huì)資本招標(biāo)時(shí)，政府提出污水處理水量、水質(zhì)對(duì)要求，投標(biāo)人提供EPC方案，評(píng)標(biāo)時(shí)先評(píng)技術(shù)方案，技術(shù)方案合格者方為有效報(bào)價(jià)。同時(shí)，也存在一些行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不夠充分、市場(chǎng)價(jià)格不夠透明，不少PPP項(xiàng)目存在運(yùn)作不規(guī)范等諸多問題。很多有識(shí)之士對(duì)此表示擔(dān)心，反映的問題主要集中在政府財(cái)政支付能力、政府違約風(fēng)險(xiǎn)、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)等方面，已有許多文章見諸媒體。業(yè)內(nèi)也早有PPP+EPC的說法，但在實(shí)際操作過程中，往往是將PPP招商和EPC承發(fā)包分開，即由中標(biāo)的社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目EPC任務(wù)，未能發(fā)揮整體采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)。這里筆者主要從實(shí)際操作角度，分析PPP+EPC整體采購(gòu)的必要性與可行性，分析存在的一些問題，并探討合理的解決辦法，拋磚引玉。

二、PPP項(xiàng)目存在的諸多問題

1、可研報(bào)告編制深度不夠

各地為了加快PPP項(xiàng)目的落地，一般是在完成可研批復(fù)后、初步設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)開展前，進(jìn)行社會(huì)資本招標(biāo)。而一些項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告編制深度達(dá)不到要求，有些甚至是在走過場(chǎng)，以此可研報(bào)告的投資數(shù)據(jù)去做財(cái)政承受能力報(bào)告、進(jìn)行社會(huì)資本招標(biāo)，勢(shì)必留下諸多后患。

2、設(shè)計(jì)方案“一廂情愿”

一些項(xiàng)目，特別是經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如特色小鎮(zhèn)等，由政府主管部門主導(dǎo)可研報(bào)告及設(shè)計(jì)方案的編制。很多設(shè)計(jì)方案是政府方的“一廂情愿”，市場(chǎng)定位不一定合理，也不一定符合社會(huì)資本的意愿，待中標(biāo)社會(huì)資本進(jìn)場(chǎng)后，具體設(shè)計(jì)方案可能需要大幅度的改動(dòng)，甚至是顛覆性的更改。比如，某單位有一個(gè)餐飲的門臉房要出租，招商前設(shè)計(jì)的裝修方案不一定符合租戶的需求，租戶進(jìn)來以后，很可能要重新設(shè)計(jì)裝修。因?yàn)橥瑯邮情_餐廳，是中餐還是西餐?是川菜、湘菜、粵菜、還是魯菜?是高檔、中檔還是低檔?是點(diǎn)菜還是自助?方式不一樣，設(shè)計(jì)方案也不一樣。所以，合理的辦法，應(yīng)該是先找到租戶，由租戶自己去進(jìn)行市場(chǎng)定位、設(shè)計(jì)、裝修。

3、用規(guī)劃替代產(chǎn)業(yè)策劃

術(shù)業(yè)有專攻，一般而言規(guī)劃設(shè)計(jì)單位對(duì)產(chǎn)業(yè)策劃不夠?qū)I(yè)。正常情況應(yīng)該先找到專業(yè)領(lǐng)域有成功案例的產(chǎn)業(yè)策劃單位進(jìn)行產(chǎn)業(yè)策劃，再找規(guī)劃設(shè)計(jì)單位進(jìn)行規(guī)劃，目前很多項(xiàng)目往往忽視了這一環(huán)節(jié)。加之設(shè)計(jì)取費(fèi)是以項(xiàng)目總投資為取費(fèi)基數(shù)的，投資額越大設(shè)計(jì)費(fèi)越多。因此，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位主觀上很難有控制總投資的欲望，有些缺乏職業(yè)素養(yǎng)的設(shè)計(jì)單位，甚至希望盡可能將投資額做大。筆者參加過一個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案論證會(huì)，設(shè)計(jì)方案做得很漂亮，項(xiàng)目總投資預(yù)計(jì)約100億元，筆者問了幾個(gè)問題，項(xiàng)目發(fā)起單位就將投資額調(diào)到50億元以下了。

4、PPP招標(biāo)與EPC脫節(jié)

PPP社會(huì)資本采購(gòu)?fù)瓿珊?，由SPV項(xiàng)目公司與中標(biāo)社會(huì)資本簽署EPC合同，沒有進(jìn)行捆綁招標(biāo)。如果一個(gè)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本中標(biāo)時(shí)，設(shè)計(jì)圖紙尚未完善，SPV公司的管理層主要由中標(biāo)社會(huì)資本派出，現(xiàn)實(shí)中社會(huì)資本往往只關(guān)注施工利潤(rùn)，而施工利潤(rùn)的多少又與工程總投資密切相關(guān)。這個(gè)時(shí)候，如果采用的是EPC總價(jià)合同，由于前期設(shè)計(jì)方案論證不夠充分，由此留下諸多隱患，難以調(diào)解。如果采用的是單價(jià)合同，結(jié)算價(jià)格按照實(shí)際工作量據(jù)實(shí)調(diào)整，社會(huì)資本主導(dǎo)的SPV公司主觀上很難有優(yōu)化設(shè)計(jì)、節(jié)約投資的動(dòng)力，項(xiàng)目后期結(jié)算、財(cái)政審核、審計(jì)勢(shì)必工作量大、周期長(zhǎng)，雙方容易產(chǎn)生分歧，可能會(huì)影響可行性缺口補(bǔ)助的按期支付，并導(dǎo)致可行性缺口補(bǔ)助的實(shí)際支付額超出財(cái)政承受能力論證報(bào)告的計(jì)劃支付額。

三、合理的解決方案——PPP+EPC整體采購(gòu)

根據(jù)上面存在的這些問題，比較合理的解決方案是PPP+EPC整體采購(gòu)，即PPP投融資模式+EPC承發(fā)包模式整體采購(gòu)，采用固定總價(jià)合同。這樣的操作模式，在污水處理項(xiàng)目已經(jīng)很成熟，在傳統(tǒng)承發(fā)包模式中，也有一些成功案例。一方面可以集思廣益，讓各家潛在社會(huì)資本參與市場(chǎng)定位、產(chǎn)業(yè)策劃、優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，使得設(shè)計(jì)方案更為合理，更符合市場(chǎng)需求;另一方面，減少設(shè)計(jì)變更甚至重大調(diào)改，從而降低項(xiàng)目總投資，減少政府不必要的支出;同時(shí)還可以增加項(xiàng)目的收益性，減少項(xiàng)目后期糾紛，使項(xiàng)目得以順利實(shí)施。這種模式在操作過程中也存在一些問題需要解決。

四、PPP+EPC整體采購(gòu)實(shí)際操作過程中遇到的主要問題

1、如何約定好項(xiàng)目的技術(shù)要求，讓各家社會(huì)資本投標(biāo)人，在統(tǒng)一的平臺(tái)下進(jìn)行設(shè)計(jì)、報(bào)價(jià)，各家的技術(shù)方案、報(bào)價(jià)真正具有可比性?

2、按照我國(guó)現(xiàn)行制度，設(shè)計(jì)歸規(guī)委管，施工歸建委管，立項(xiàng)及招標(biāo)采購(gòu)方式批準(zhǔn)歸發(fā)改管。PPP+EPC整體采購(gòu)這種招標(biāo)方式，應(yīng)該在哪個(gè)平臺(tái)上招標(biāo)?相關(guān)主管部門是否能批準(zhǔn)?實(shí)際工作中，各地指定的招標(biāo)采購(gòu)平臺(tái)對(duì)此意見并不一致，有的開始表示不能接受，后來經(jīng)過溝通協(xié)調(diào)才得以實(shí)行。

3、一般PPP社會(huì)資本招標(biāo)的評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，由內(nèi)外部專家、財(cái)務(wù)、法律人員組成的評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)打分、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)定，一般評(píng)標(biāo)時(shí)間不超過一天。一個(gè)PPP+EPC整體采購(gòu)項(xiàng)目，投標(biāo)文件包括設(shè)計(jì)圖紙、投融資方案、建設(shè)管理方案、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理方案、報(bào)價(jià)等，這些文件非專業(yè)人士不能看懂，即使是專業(yè)人士，也得要花費(fèi)一定的時(shí)間精力，才能真正看完。如果僅由招標(biāo)平臺(tái)隨機(jī)抽取的專家，在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)打分確定投標(biāo)人排序，是否合理?

編輯： 李曉佳