時間:2014-05-15 11:55
來源:中國水網(wǎng)
作者:中國水網(wǎng)研究院行業(yè)分析師 井媛媛
20世紀60年代以來,環(huán)境問題日益凸顯,環(huán)境保護、環(huán)境治理等觀念越來越多的受到各界的關注與重視,環(huán)境保護基本法的積極作用也被越來越多的國家所認可,不少國家相繼制定了環(huán)境基本法。例如,日本于1967年制定《公害對策基本法》并于1993年修改為《環(huán)境基本法》,美國于1969年制定《國家環(huán)境政策法》。中國的環(huán)境保護法較美國、日本相比制定較晚,我國1979年制定了《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》,1989年修訂頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》,(以下簡稱《環(huán)保法》),2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議對現(xiàn)行的《環(huán)保法》進行了修訂,新修訂的《環(huán)保法》自2015年1月1日起施行。
本次修訂對《環(huán)保法》做了重大修改,如將保護環(huán)境上升至國家基本國策;確定了新的環(huán)境保護機制,如信息公開、公益訴訟等?!董h(huán)保法》的修訂標志著中國的環(huán)境保護法律體系步入了新的階段,環(huán)境保護行為已取得了突破性的進展。然而,由于歷史背景及經(jīng)濟體制等原因,我國的《環(huán)保法》與西方國家相比存在著共性與個性的共存,在此背景下,本文對美國、日本的環(huán)境保護發(fā)展史、環(huán)境保護法律體系、公民權利、罰款力度等進行了比較,在此基礎上,憧憬著中國環(huán)境保護的未來。
一、西方工業(yè)化國家的環(huán)境事件推動了中國環(huán)境保護工作的開展
美國、日本對環(huán)境保護意識的覺醒均來自于環(huán)境污染事件的頻發(fā),正是由于西方工業(yè)化國家環(huán)境公害事件的頻發(fā),推動了中國環(huán)境保護工作的開展,喚醒了中國環(huán)境保護意識的覺醒。
由于環(huán)境污染事件頻發(fā),美國于1899年頒布了《河流與港口法》(亦稱《垃圾法》),這是美國頒布的第一個關于污染防治方面的法律。隨后又頒布了《聯(lián)邦殺蟲劑法》,《防止河流油污染法》等法律。1969年,俄亥俄州的凱艾哈格河因嚴重化學污染引起河面著火的事件,引起公眾的廣泛關注,他們要求在聯(lián)邦層次上制定法律來保護自己的生存環(huán)境,在這種背景下,環(huán)境保護意見被徹底激發(fā),《國家環(huán)境政策法》由此誕生。
日本環(huán)境問題的重視由“四大公害”事件引發(fā)。日本環(huán)境污染問題雖早有記載,但致使其大肆爆發(fā)的罪魁禍首是其50年代中期,提出的以產(chǎn)值、利潤為中心的全面推進“經(jīng)濟高速成長”的發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略的帶領下,全國上下至環(huán)境于不顧,大力發(fā)展工業(yè),以經(jīng)濟增長為目標,忽視各種污染物的排放量以及環(huán)境載體的破壞。直到70年代初,四大公害事件的相繼發(fā)生,(四大公害事件為:由有機汞而導致的水污染從而引發(fā)的兩起水俁?。挥闪蜓趸飳е碌拇髿馕廴緩亩l(fā)的哮喘;由鎘造成的水質(zhì)污染從而引發(fā)的痛痛病),環(huán)境問題才引起了日本政府的重視。1967年制定了《公害對策基本法》,1970年,日本政府對該法進行了重大修改,刪除了“與經(jīng)濟調(diào)和”的規(guī)定,正式提出了“環(huán)境優(yōu)先”的原則,1993年將《公害對策基本法》修改為《環(huán)境基本法》,從而確定了其基本法的地位。
20世紀60年代末,由于西方國家環(huán)境公害事件頻發(fā),聯(lián)合國決定召開第一次環(huán)境會議,中國被邀參會,正是通過這次會議,喚醒了中國人民對環(huán)境問題的重視,中國的環(huán)境保護意識開始覺醒。但與西方國家不同的是,美國、日本等先進的工業(yè)化國家的環(huán)境保護工作從地方興起、在發(fā)展初期主要靠地方政府推動,而我國由于經(jīng)濟體制的限制,重要決策的制訂與實施主要依賴于中央政府,環(huán)境保護行為的開展高度依賴于中央政府的推動。
二、《環(huán)保法》的環(huán)境地位已有顯著提升
新《環(huán)保法》采用了“基本法模式”,較之前《環(huán)保法》相比,該法的環(huán)境地位已有了顯著的提升,但不足之處是未將該法與其他法律的關系進行明確表述,或產(chǎn)生執(zhí)法沖突。
美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定:“國家的各項政策、法律以及公法解釋與執(zhí)行均應當與本法的規(guī)定相一致”,由此確立了其在環(huán)境保護領域的基本法地位。該法主要內(nèi)容有4個方面:一是宣布國家環(huán)境政策和國家環(huán)境保護目標;二是明確國家環(huán)境政策的法律地位;三是規(guī)定環(huán)境影響評價制度;四是設立國家環(huán)境委員會。四方面的內(nèi)容緊密相連,構成一個有機整體,這些規(guī)定也使其在美國環(huán)境法律體系中奠定了其基礎性地位。
我國新修訂的《環(huán)保法》提升了其環(huán)境地位。本法第一條指出,該法立法目的為:“為保護和改善環(huán)境,防治污染和其他公害,保障公眾健康,推進生態(tài)文明建設,促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,制定本法?!边@體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展凌駕于環(huán)境保護之上的時代已經(jīng)過去。該法第四條中,將原《環(huán)保法》的“使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”,改為“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”,這也宣布GDP的增長不能以犧牲環(huán)境為代價,經(jīng)濟發(fā)展應在環(huán)境保護的大框架下進行。
值得肯定的是,新《環(huán)保法》采用的是“基本法模式”,但與美國的《國家環(huán)境政策法》不同之處在于,未明確其基本法地位,未體現(xiàn)該法與其他法律的關系。我國環(huán)境保護方面的法律有20多部,就目前情況而言,部分法律相對于《環(huán)保法》仍有沖突的地方,例如環(huán)保法規(guī)定“罰無上限”,但在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》中卻有著罰款上限的規(guī)定,明確其基本法地位或更有利于環(huán)境保護立法的實施。
三、公益訴訟主體擴大
新《環(huán)保法》擴大了有權提起公益訴訟組織的范圍,并明確了公民對環(huán)境信息獲取、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。
在美國環(huán)境執(zhí)法體系中,民間環(huán)保組織的力量不可小視,《國家環(huán)境政策法》賦予了公民對行政機關活動的環(huán)境影響進行評論的權利,《清潔空氣法》甚至專門規(guī)定了公民訴訟司法審查等條款,這些為公民執(zhí)行提供了法律依據(jù),當政府或企業(yè)違反環(huán)境法時,民間環(huán)保組織有權對其提起訴訟,《國家環(huán)境政策法》也明確指出了公民對于環(huán)境的權利,其第4331條規(guī)定,“國會認為,每個人都可以享受健康的環(huán)境,同時每個人也有責任參與環(huán)境的改善與保護”。
編輯:李曉佳
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