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大岳咨詢金永祥總經(jīng)理點(diǎn)評(píng)泉州刺桐大橋BOT項(xiàng)目

時(shí)間:2014-06-12 11:12

來(lái)源:中國(guó)水網(wǎng)

作者:張凌超

泉州市境內(nèi)橫跨晉江的刺桐大橋,是福建省特大型公路橋梁之一,也是我國(guó)國(guó)內(nèi)最早采用引入本土民營(yíng)資本的BOT方式建設(shè)的路橋項(xiàng)目。對(duì)研究推動(dòng)公私合作伙伴關(guān)系即政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)機(jī)制創(chuàng)新,以及這二十年前出現(xiàn)的具體案例作考察分析,很有現(xiàn)實(shí)意義。

1994年,由泉州市15家民企參股組成的名流公司出資60%,政府資金占40%,組建“刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司”,全權(quán)負(fù)責(zé)大橋建設(shè),其經(jīng)營(yíng)期限30年(包括建設(shè)期),期滿后無(wú)償移交給政府。該橋于1996年12月28日建成通車后,就開(kāi)始收費(fèi),按協(xié)議,其經(jīng)營(yíng)期限要到2025年。由于刺桐大橋、泉州大橋、順濟(jì)新橋、筍江橋四橋之間間隔緊密,且其它三座大橋不收費(fèi),過(guò)往車輛大都選擇從這三座橋通過(guò),造成上述三橋時(shí)常擁堵不堪,高峰期間,經(jīng)常需要花近一個(gè)小時(shí)才能順利通過(guò)。

刺桐大橋收費(fèi)站逐漸成為往來(lái)晉江兩岸車流、物流的“攔路虎”,近幾年來(lái),撤銷該收費(fèi)站的呼聲四起。不少人大代表和政協(xié)委員在地方“兩會(huì)”期間也紛紛提出建議和提案,要求盡快撤銷刺桐大橋收費(fèi)站。但BOT投資項(xiàng)目還沒(méi)到期的理由,擋住了撤銷收費(fèi)站的腳步。

一方面是城市發(fā)展、人民生活、市民出行、過(guò)往車輛對(duì)收費(fèi)站撤銷的迫切要求;另一方面是協(xié)議如何履行、民營(yíng)企業(yè)投資回報(bào)如何保障所體現(xiàn)的政府誠(chéng)信。刺桐大橋遭遇了尷尬的現(xiàn)實(shí)窘境,引起了越來(lái)越多的社會(huì)關(guān)注。

中國(guó)PPP沙龍(第2期)-《福建泉州刺桐大橋BOT項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)介紹》于9日順利舉行,大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥在本次沙龍對(duì)刺桐大橋BOT項(xiàng)目作了詳細(xì)的分析點(diǎn)評(píng),并與特許經(jīng)營(yíng)立法結(jié)合進(jìn)行了獨(dú)到深刻的剖析解讀。

(1)刺桐大橋項(xiàng)目是典型的PPP項(xiàng)目,也是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,盡管沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)亦非常明顯。該項(xiàng)目20年的風(fēng)雨歷程是財(cái)政部推動(dòng)PPP工作和國(guó)家發(fā)改委推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)立法的一面鏡子,其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)借鑒。地方政府和社會(huì)投資人參與PPP項(xiàng)目也可以從項(xiàng)目中得到啟示,沒(méi)有規(guī)范就只能扯皮。

(2)陳慶元陳董事長(zhǎng)的故事生動(dòng)曲折,反映了地方政府與社會(huì)投資人之間的恩恩怨怨,但其中任何一方都沒(méi)有違約的情況發(fā)生。這說(shuō)明了兩點(diǎn),一是契約精神在項(xiàng)目中得到了體現(xiàn),雙方在整個(gè)過(guò)程中都按照規(guī)則來(lái)維護(hù)自身利益,這與很多地區(qū)的政府違約形成了對(duì)比,具有進(jìn)步意義;二是項(xiàng)目初期留下了很多隱患問(wèn)題,雙方在20年時(shí)間里造成了很大內(nèi)耗,降低了項(xiàng)目的效率,抵消了改革的成果。

(3)項(xiàng)目的產(chǎn)生過(guò)程不規(guī)范,可以歸結(jié)為歷史的局限性。20年前懂PPP的人并不多,但現(xiàn)在必須反思,當(dāng)初政府與國(guó)外投資人談判由于投資人提出條件沒(méi)有談成,名流公司不要求任何條件搶到項(xiàng)目,說(shuō)明國(guó)外投資人的做法符合市場(chǎng)規(guī)律,名流公司的做法違背了市場(chǎng)規(guī)律而受到了懲罰。項(xiàng)目后期問(wèn)題的處理也同樣不規(guī)范,沒(méi)有采取通過(guò)后評(píng)估的方式找出問(wèn)題,再通過(guò)談判一次性解決歷史問(wèn)題,保證后續(xù)的運(yùn)行順暢,后期出現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)有中介機(jī)構(gòu)提供專業(yè)支持。刺桐大橋項(xiàng)目到2025年項(xiàng)目收費(fèi)期才結(jié)束,應(yīng)該通過(guò)專業(yè)的方式一次性解決問(wèn)題。

(4)高回報(bào)是問(wèn)題的根源。PPP項(xiàng)目要有合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,投資人把交通流量風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)下來(lái)期待換取高回報(bào)是一種僥幸心理。在我國(guó)目前體制下,基礎(chǔ)設(shè)施的高回報(bào)在政治上對(duì)主政者是有壓力的,有時(shí)候回報(bào)高了應(yīng)該通過(guò)重新談判進(jìn)行調(diào)整。

(5)名流公司從獲得項(xiàng)目到項(xiàng)目建成期間的表現(xiàn)可圈可點(diǎn),進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期公商合作的雙方出現(xiàn)了問(wèn)題,先是政府建了其它幾座競(jìng)爭(zhēng)性橋梁影響了項(xiàng)目的收入,其次是項(xiàng)目公司要進(jìn)行大橋兩側(cè)的土地被拒絕,投資人有苦說(shuō)不出。這為社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目提供了借鑒:不能怕前期工作耽誤時(shí)間,磨刀不誤砍柴工。后續(xù)的執(zhí)行麻煩證明了前期工作不是浪費(fèi)時(shí)間而是非常必要的,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是要丑話說(shuō)在前頭,親兄弟明算賬。

隨后,金永祥又從專業(yè)角度結(jié)合刺桐大橋項(xiàng)目,對(duì)特許經(jīng)營(yíng)立法應(yīng)該解決的問(wèn)題進(jìn)行了梳理分析。

金永祥指出,特許經(jīng)營(yíng)立法的出臺(tái)應(yīng)該為刺桐大橋這類公商合作項(xiàng)目的運(yùn)作和執(zhí)行提供保障,是一件值得期待的好事。如果立法做不到保障PPP項(xiàng)目的運(yùn)作和執(zhí)行,立法就沒(méi)有意義,或者說(shuō)就沒(méi)必要。我國(guó)存在很多幫倒忙的立法,特許經(jīng)營(yíng)立法要避免幫倒忙,就要接地氣,要解決實(shí)際問(wèn)題??梢赃m當(dāng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),但不能簡(jiǎn)單抄寫國(guó)外的條文或者概念。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政企關(guān)系是簡(jiǎn)單的、穩(wěn)定的,我國(guó)政企關(guān)系的情況非常復(fù)雜,又處于改革之中的不穩(wěn)定狀態(tài),這是我們和國(guó)外的根本區(qū)別,立法工作必須考慮這種現(xiàn)實(shí)。

金永祥表示,透過(guò)刺桐大橋項(xiàng)目,我們期待當(dāng)前的特許經(jīng)營(yíng)立法能夠解決以下問(wèn)題:

(1)法律的名稱要清晰,涉及的概念應(yīng)準(zhǔn)確。目前初步的叫法是《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》?;A(chǔ)設(shè)施的概念包括市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等,基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)這兩個(gè)概念不在一個(gè)層面上,立法時(shí)概念應(yīng)該準(zhǔn)確,也許叫基礎(chǔ)設(shè)施就夠了。另外,基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在概念上是有差別的,談基礎(chǔ)設(shè)施立法,特許的范圍最好不要涉及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),否則容易說(shuō)不清楚。

(2)特許經(jīng)營(yíng)法中必須規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)的范圍,在確定這個(gè)范圍時(shí)要注意行政許可和特許經(jīng)營(yíng)的差別。法律界的人士很少去鉆研概念,特許經(jīng)營(yíng)是一種特殊的行政許可,或者說(shuō)是行政許可加上特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,兩者不能等同。有的基礎(chǔ)設(shè)施需要特許經(jīng)營(yíng),有的可能行政許可就夠了,并不需要特許經(jīng)營(yíng)。不能任何事都特許經(jīng)營(yíng),但該實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的也不能漏掉。

(3)特許經(jīng)營(yíng)涉及傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)和PPP項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)兩種類型,立法不能光討論P(yáng)PP項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)而不討論傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)。傳統(tǒng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的情況在我國(guó)永遠(yuǎn)也不會(huì)消失,如果法律沒(méi)有涵蓋到這種情況,那么在推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)制度時(shí)對(duì)這些企業(yè)的管理就會(huì)沒(méi)有依據(jù),政企不分的老問(wèn)題就依然得不到解決,體制看起來(lái)別扭,立法就會(huì)暴露出問(wèn)題。

(4)政府如何運(yùn)作管理特許經(jīng)營(yíng)很關(guān)鍵。目前政府職能劃分的原則性規(guī)定是有的,但應(yīng)該把特許經(jīng)營(yíng)的完善作為一件新事務(wù)看待,以前特許經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的很多問(wèn)題與政府職能不清有關(guān)。這里涉及從中央到省級(jí)、市縣政府管什么、如何管的問(wèn)題。包括是否需要設(shè)立相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu),比如是否需要設(shè)立跨部門的協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)(各地通用的成熟做法),是否需要設(shè)立從事專業(yè)支撐的PPP中心(發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體推PPP項(xiàng)目比較普遍)等。這是特許經(jīng)營(yíng)立法的核心內(nèi)容之一,不能回避,用類似“縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)”的說(shuō)法造成過(guò)很多麻煩,立法中有必要說(shuō)清“縣級(jí)人民政府怎么負(fù)責(zé)”。

(5)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目每個(gè)階段的運(yùn)作要求是什么,在每個(gè)階段由哪些機(jī)構(gòu)做哪些工作(包括公商雙方),做不到或者做不好怎么處理。這項(xiàng)工作是實(shí)實(shí)在在的,需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),但更主要的是總結(jié)以前的好的做法,同時(shí)要注意解決好實(shí)踐中不規(guī)范的問(wèn)題、法律沖突和盲點(diǎn)問(wèn)題。

(6)細(xì)節(jié)工作在法律里僅作原則性規(guī)定,不應(yīng)成為法律的主要內(nèi)容。比如,特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的條款,僅作原則性規(guī)定,說(shuō)明必須包括的幾項(xiàng)內(nèi)容便可,無(wú)須逐條列出。但特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議這類具體的工作可以由PPP中心等部門編寫指南或范本之類的文件,而且可以針對(duì)不同行業(yè)不同類型的項(xiàng)目出很多文件,這些工作也可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式由咨詢機(jī)構(gòu)完成。

(7)做好特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要吸收以往項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),包括國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),在這方面專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮支點(diǎn)作用,這種做法是國(guó)際慣例。開(kāi)放的咨詢市場(chǎng)比開(kāi)放的投資市場(chǎng)更有意義。我國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初期階段,利用外腦被廣泛流傳,但利用外腦的含義停留在表面,地方保護(hù)非常嚴(yán)重。在立法工作中為中介咨詢機(jī)構(gòu)作出些具體的規(guī)定,會(huì)有事半功倍的效果。

 

 

編輯:曲宏斌

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