目前，推進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展成為深化經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，作為本次改革的重點領(lǐng)域之一，市政公用環(huán)境行業(yè)如何引入非公資本，促進公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的提升，成為政府、公眾、企業(yè)都很關(guān)注的問題。2014年7月29日，E20 環(huán)境平臺聯(lián)合江蘇省住建廳在南京市舉辦了第五十期環(huán)境戰(zhàn)略沙龍——市政公用環(huán)境產(chǎn)業(yè)推進混合所有制的思考與對策，共同探討混合所有制經(jīng)濟在市政公用環(huán)境行業(yè)推廣的意義，以及各方的改革思考和實踐。討論主要共識形成了E20聚焦：《環(huán)境產(chǎn)業(yè)藍皮書》系列之五十。

一、混合所有制的主要背景 

混合所有制經(jīng)濟難以給出一個非常明確的定義，有人認為是財產(chǎn)權(quán)分屬于不同性質(zhì)所有者的經(jīng)濟形式，也有人認為是由不同性質(zhì)的資本聯(lián)合、融合或參股而形成的經(jīng)濟成分，但大多數(shù)定義都給出了他的基本特征：投資主體非單一性、股權(quán)多元化、資本流動和重組。從政策對其內(nèi)涵的描述來看，混合所有制的概念是不斷發(fā)生變化和逐步完善的。 

改革開放以來出現(xiàn)的股份制、合作、聯(lián)營等公有制實現(xiàn)形式和三資企業(yè)的大量出現(xiàn)為混合所有制內(nèi)涵的初步確定提供了實踐經(jīng)驗。十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中首次提到“混合所有”的說法，但還僅僅是一種新的財產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)。 

十五大報告中首次明確“混合所有制經(jīng)濟”是一種所有制形式，憲法修正案確認了私營經(jīng)濟的合法地位，為各類資本進行股份合作、組建混合所有制企業(yè)奠定了法理基礎(chǔ)。但此時的混合所有制仍然被認為是公有制經(jīng)濟的補充形式，所有新組建的混合所有制企業(yè)的控制權(quán)仍然必須由國有資本控制，民營資本在其中只能扮演參與角色。 

十六屆四中全會以來，國有企業(yè)發(fā)展遇到了前所未有的困難，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟成為國企改革脫困的重要手段。2003年4月國資委成立，出臺了一系列國企改革的指導(dǎo)意見和管理規(guī)定，推動了以股份制和投資主體多元化為特征的國企改制方案，其中國有資本像重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中、引入戰(zhàn)略投資者、完善法人治理機制、管理層持股、公開招聘高管等與混合所有制相關(guān)概念沿用至今。 

十年之后召開的十八屆三中全會上，大會報告《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“完善基本經(jīng)濟制度”部分以較大篇幅重提發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，其重點當然不在于強調(diào)十年前已經(jīng)開始、目前已普遍存在的股權(quán)多元化，而在于在股權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，如何建立一套適應(yīng)公私雙方都能發(fā)揮各自優(yōu)勢、價值增量共享的企業(yè)管理機制。因此，我們認為本輪混合所有制改革的目的應(yīng)該是在承認各類資本平等地位的基礎(chǔ)上，依靠市場配置資源的作用，發(fā)揮各類資本的優(yōu)勢，實現(xiàn)各類資本的融合，共同推動社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。 

首先，本輪改革的基礎(chǔ)應(yīng)當是承認各類資本的平等地位。盡管在憲法當中，國家已經(jīng)承認非公資本與國有資本在市場經(jīng)濟體制中具有平等的權(quán)利和機會，但由于長期以來國有資本與地方政府的緊密聯(lián)系，使非公資本在地方項目談判中，面臨著“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”等尷尬局面?；旌纤兄凭褪峭ㄟ^資本的混合，形成公私一體的利益共同體，使民營資本能夠獲得與國有資本平等的市場地位。

其次，本輪改革強調(diào)的是市場配置資源的重要作用。之前的混合所有制發(fā)展過程中，地方政府在改革中扮演著重要角色，甚至出現(xiàn)了為了完成上級政府的經(jīng)濟規(guī)劃目標，強行將國有企業(yè)和民營企業(yè)綁在一起的“拉郎配”。實際上，資本的逐利性能夠驅(qū)動他向效率更高的地方主動聚集，政府在混合所有制改革當中應(yīng)當扮演的是營造資本流轉(zhuǎn)平臺的角色，而非混合所有制的具體執(zhí)行者。 

第三，混合所有制改革應(yīng)當著力發(fā)揮各類資本的優(yōu)勢。國有企業(yè)和民營企業(yè)的結(jié)合，非常重要的是雙方要明確自身的核心價值，尋找能夠優(yōu)勢互補又彼此不能替代的混合對象。一般來說國有企業(yè)擁有以下優(yōu)勢：

1）資本優(yōu)勢：資本金充足，融資成本低；

2）信用優(yōu)勢：在政府眼中，國有企業(yè)的經(jīng)營行為最終有政府托底，因此抗風(fēng)險能力要強于私營企業(yè)；

3）人才優(yōu)勢：國有企業(yè)聚集了相當一批追求自我價值實現(xiàn)、希望為社會公眾服務(wù)的優(yōu)秀人才，他們的事業(yè)心和對成功的追求非常強烈。

但同時國有企業(yè)的劣勢也很明顯：體制機制相對僵化，目前相當數(shù)量的國企在管理模式上仍然殘存著計劃經(jīng)濟時代的行政管理色彩，相比較而言，民營資本成長與社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，優(yōu)秀的民營企業(yè)經(jīng)受了更多的市場考驗，企業(yè)管理模式也相對成熟。把國企資本規(guī)模大、政府信用強的“象”性和民企活力強、有拼勁的“狼“性結(jié)合起來，才能使混合所有制企業(yè)有市場競爭力，才能體現(xiàn)混合所有制的制度優(yōu)勢。 

最后，混合所有制的成功標志應(yīng)當是實現(xiàn)多方共贏，對國企而言，引入民營資本之后，能夠促進企業(yè)所有者到位，推動國有企業(yè)在制度建設(shè)和治理水平的優(yōu)化，提升國有資產(chǎn)的運營效率，擴大國有資本的收益規(guī)模；對民企而言，與國企合作能夠使自身獲得公平的市場環(huán)境，資本放大效應(yīng)也將加速民營經(jīng)濟的發(fā)展；對國家而言，混合所有制能利用各類資本的優(yōu)勢，推動社會主義市場經(jīng)濟快速健康發(fā)展。 

應(yīng)該說，混合所有制改革中所涉及的股權(quán)多元化、各類資本市場地位平等、治理結(jié)構(gòu)完善等內(nèi)容本來就是市場經(jīng)濟體制的必需元素，為什么在強調(diào)了“社會主義市場經(jīng)濟制度”之后仍然要強勢推進混合所有制？其原因在于我國的政治經(jīng)濟體制受計劃經(jīng)濟的影響較深，這種公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟體制仍將長期存在，也沒有可以參照的成熟的國外經(jīng)驗，需要在現(xiàn)行政治經(jīng)濟體制下探索市場經(jīng)濟的道路，即使這種探索具有很強的過渡性，仍具有很強的現(xiàn)實意義。本輪混合所有制改革可以看做是中央針對深化經(jīng)濟體制改革發(fā)起的又一次思想解放運動，驗證目前高層對經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展的判斷是否準確。 

二、混合所有制發(fā)展的困局 

十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟作為完善基本經(jīng)濟制度的重要改革方向之后，國務(wù)院提出“向民營資本開放壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域”的重要指導(dǎo)意見，國資委也將推動混合所有制經(jīng)濟發(fā)展列入了2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)之中，并明確了國有資本進一步向重點領(lǐng)域集中、完善配套法律法規(guī)、鼓勵非國有資本進入特許經(jīng)營領(lǐng)域、防止國有資產(chǎn)流失等重要實施方向和一些基本原則。 

各地政府的反應(yīng)也相當迅速，多數(shù)省市都根據(jù)《決定》制定了推進混合所有制的相關(guān)政策：廣東省計劃到2020年混合所有制企業(yè)戶數(shù)比重超過80％，二級及以下競爭性國有企業(yè)基本成為混合所有制企業(yè)；四川省計劃到2020年，80％的國有資本集中在公共服務(wù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域；山東省計劃到2020年省屬國有企業(yè)公司制、股份制改革全面完成，試點員工持股；江蘇省提出建立鼓勵探索創(chuàng)新的容錯機制，2020年實現(xiàn)國有資本在基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源、公共服務(wù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、金融投資等重要領(lǐng)域的集聚度達到80%以上……但大部分省市的政策還停留在定目標、喊口號、下軍令狀的層面，鮮有實質(zhì)性的落地政策出臺。 

2014年7月7日，上海市政府印發(fā)了《關(guān)于推進本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的若干意見（試行）》，可以認為是地方政府推動新一輪混合所有制改革落地的首份文件，諸如國資流轉(zhuǎn)平臺的設(shè)立、探索股權(quán)激勵和員工持股的方案、以及企業(yè)改制的決策程序，均帶有很強的“實操”含義。上海作為中國發(fā)展最快、市場體制推進最完善的區(qū)域，近期又承擔了自貿(mào)區(qū)試點的重任，上海市政府的這一政策或許是在中央政府的鼓勵和支持下，對混合所有制落地的具體措施進行了突破性的探索。

但總體來說，地方政府仍然表現(xiàn)的較為謹慎，盡管在混合所有制改革目標方面提出了國企混合所有制占比、國有資本在重點產(chǎn)業(yè)和重點領(lǐng)域的聚集度等量化指標，但在政策如何落地方面，出臺的各項政策基本都還處于“照抄”上級政府政策的層面，更多強調(diào)混合所有制落地的基本原則、推進思路，鮮見具體的行動計劃。這種“雷聲大、雨點小”映射出各方的多重疑慮和政府的審慎態(tài)度。 

1. 政府審慎態(tài)度 

此次混合所有制改革，由發(fā)改委牽頭推進。具體到地方政府層面，國資委作為國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理部門，成為混合所有制改革的牽頭推進單位。但國資委并不具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政、發(fā)改和行業(yè)主管部門的權(quán)利，因此在擬定的混合所有制推進方案中，往往難以體現(xiàn)具有實操價值的具體改革措施。 

造成國資委尷尬角色的主要原因，一是地方政府對中央政策方向仍未能完全理解，無法領(lǐng)會新一輪混合所有制改革的“新意”何在；二是在國有企業(yè)中引入民營資本、或是國有資本在競爭性領(lǐng)域的退出，都涉及“私有化”、國有資產(chǎn)流失等敏感話題，作為混合所有制改革的推動者和協(xié)調(diào)者，地方政府不愿在中央政策進一步明朗之前有較為創(chuàng)新突破的改革行動，而是要盡量避免改革不確定性帶來的政治風(fēng)險；三是從政府的角度出發(fā)，以往由國有資本控制的市政公用行業(yè)管理起來相對簡單，“國資委”作為能夠直接干預(yù)企業(yè)行為的資產(chǎn)管理部門，讓政府在維持行業(yè)穩(wěn)定性方面有了強有力的抓手，而現(xiàn)在向民營資本放開市政公用行業(yè)，國資委這個有效工具“失效”了，如何形成一套新的行業(yè)監(jiān)管機制，地方政府并沒有做好準備，在地方法規(guī)發(fā)條不健全的情況下，尤其不敢貿(mào)然啟動改革。 

2. 國企疑慮 

國有企業(yè)關(guān)注的首先是國有資產(chǎn)的保值增值，大多數(shù)國有企業(yè)的管理者在進行決策的時
候都會考慮到國資委套上的這個“緊箍咒”，在上一輪國進民退過程中，國有企業(yè)通過雄厚的資本實力，兼并購買了眾多民營企業(yè)，形成了行業(yè)壟斷地位，其經(jīng)營效益有了較大幅度提升。因此，對于本輪混合所有制能否繼續(xù)提升國有資產(chǎn)的價值，國企是存在疑慮的。而按照市場經(jīng)濟的觀點，任何投資行為都是有風(fēng)險的，資產(chǎn)的升值可能和減值可能是并存的，國企面對資產(chǎn)減值的風(fēng)險，更使國企的改革動力不足。 

國有資本的另一個特點是承擔較多的社會責(zé)任，國企的決策過程中，除了盈利性外還要考慮社會公益性，這與民營資本利潤最大化的出發(fā)點是不同的。上一輪的混合所有制改革中，如何讓這兩種發(fā)展方向融合、形成合理的決策機制的問題一直沒有解決。國企在這方面同樣發(fā)出了質(zhì)疑的聲音。 

作為國有資本承擔社會責(zé)任的交換，地方政府往往在金融、行政管理方面給予國企更高的待遇，與民企混合之后，是否會失去這些待遇？這些體制機制以及思想觀念方面存在的問題，都對混合所有制的發(fā)展形成了阻礙。 

3. 民企疑慮 

民營企業(yè)對混合所有制的擔憂更多來自于害怕失去對資產(chǎn)的控制權(quán)。國有資本的體量巨大、又具有政府背景，作為小股東的民營資本尤其關(guān)心如何能保證在企業(yè)中的決策權(quán)，特別是在國企占有控股權(quán)的情況下，一旦國資方派出的股東忽略企業(yè)利益，只是站在股東利益角度進行決策，那民營資本就極易淪為財務(wù)投資者。 

這種擔憂來源于之前的混合所有制嘗試中，部分地方政府在實力不足、經(jīng)營困難的時候想到了民營資本，而當其步入正軌、盈利豐厚的時候又以整頓市場秩序、規(guī)范競爭行為的理由驅(qū)逐民營資本。而大多數(shù)民企認為，從目前國企對混合所有制的態(tài)度仍然是希望利用杠桿撬動更大的民間資本來看，與國企的合作仍然存在損失個人權(quán)益的風(fēng)險，因此對國家政策反應(yīng)冷淡。 

民企的擔憂映射出目前政府和國企的一個普遍缺點：仍然沒有以一個投資方的心態(tài)參與市場經(jīng)濟活動，沒有以市場邏輯來參與企業(yè)管理，在商言政的現(xiàn)象較為普遍。不扭轉(zhuǎn)這種心態(tài)，混合所有制只能是兩張皮：外表看來股權(quán)多元化；實質(zhì)上仍然是國資一股獨大，采用傳統(tǒng)思維進行企業(yè)管理。民營資本依然會因為擔憂國企的商業(yè)精神而拒絕入局。 

在缺乏互信和機制保障不健全的背景下，國有資本和非公資本的合作熱情均不強烈，各方矛盾交織導(dǎo)致改革停滯不前，在我們看來，未來混合所有制改革的順利推進必須解決以下問題： 

1）混合所有制的模式下，各類資本應(yīng)該站立在什么角色上，推進混合所有制模式的目標是什么？是立足于提高經(jīng)濟效率還是立足于國有公司改制？ 

2）民營資本更注重盈利，國有資本更注重政府規(guī)劃、社會責(zé)任，如何建立容納不同訴求的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營環(huán)境？公私合營的項目是不是都有可執(zhí)行性、可持續(xù)性的發(fā)展？ 

3）國民融合的運轉(zhuǎn)機制能不能建立起來？資本、政治、體制哪一方是企業(yè)決策的決定性力量？ 

4）國有資本的具體參與形式、盈利模式是什么？在市政公用領(lǐng)域，傳統(tǒng)上國企的商業(yè)模式中包含了政府補貼、資金扶持、政策優(yōu)惠，混合所有制企業(yè)是否應(yīng)當繼承這種優(yōu)勢地位？如果不能，應(yīng)當構(gòu)建怎樣一種合理的商業(yè)模式？ 

三、市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀 

2014年兩會之中，環(huán)境保護已經(jīng)取代反腐成為第一提案，中央和地方領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境問題的重視程度提到了相當高的歷史高度。李克強總理談到：“要拿出治理貧困的勇氣去治理污染?！杯h(huán)境問題成為公眾非常關(guān)心的一個問題，給政治體系帶來了很強的壓迫感，可以預(yù)見未來相當長一段時間，政府在環(huán)境治理方面的需求會維持在一個數(shù)量和質(zhì)量都較高的水平。在政府簡政放權(quán)、社會服務(wù)外部化的背景下，這些需求最終需要社會化、標準化、專業(yè)化的環(huán)境企業(yè)來承擔。環(huán)境企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀如何？是否具備了滿足政府和公眾環(huán)境服務(wù)的需求的專業(yè)能力？需要我們認真審視。 

1.市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)的特點 

市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)屬于市政公用事業(yè)的一個分支，他繼承了市政公用事業(yè)的特點： 

公共服務(wù)外部化——長期以來市政公用行業(yè)是事業(yè)體制運作，由政府設(shè)立事業(yè)單位為公眾提供服務(wù)，收取一定的服務(wù)費用，不存在盈利空間。傳統(tǒng)的市政供水、污水處理、垃圾收運處理等市政環(huán)境服務(wù)均遵循這一服務(wù)模式。在經(jīng)濟體制改革過程中，逐漸形成了市政環(huán)境服務(wù)采購的模式：由外部企業(yè)提供服務(wù)內(nèi)容，政府以服務(wù)采購的模式購買此類服務(wù)滿足公眾環(huán)境需求，支付的服務(wù)采購費用當中包含一定的利潤空間。 

投資方和甲方同為政府——市政環(huán)境企業(yè)脫胎于事業(yè)單位，其股東一般是地方政府，國資委代表地方政府行使出資人職責(zé)，在市政環(huán)境企業(yè)的發(fā)展過程中具有很強的話語權(quán)，更為關(guān)注市政環(huán)境企業(yè)保值增值；另一方面，市政環(huán)境國企區(qū)別于其他國企的特點在于，他的直接客戶是政府的市政環(huán)境管理部門。兩者雖同為政府部門，但其利益是截然不同的，這種矛盾使市政環(huán)境企業(yè)在發(fā)展中始終面臨著彼此對立的上級行政指令。 

政企聯(lián)系緊密——大多數(shù)市政公用企業(yè)來源于政府事業(yè)單位，政府通過股東關(guān)系、資產(chǎn)劃撥、追加投資等形式對環(huán)境國企形成強有力的控制，并通過國資委實現(xiàn)對企業(yè)運營的干預(yù)。 

2.目前市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題 

市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)的主體是國有企業(yè)，這一特點使其具有了地方國企發(fā)展面臨的共性問題，如政企不分、治理結(jié)構(gòu)不完善、管理人員和薪酬激勵機制行政色彩濃厚、企業(yè)績效低下等等；另一方面，市政環(huán)境行業(yè)的特點是投資方和甲方同為政府，這導(dǎo)致了行業(yè)內(nèi)國企面臨特殊性的問題：如何平衡企業(yè)收益和公共服務(wù)保本微利的關(guān)系。如前所述，作為國有投資方的國資委承擔著國有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，因此對下屬的國有企業(yè)盈利性要求是排在第一位的，市政環(huán)境企業(yè)也不能例外；另一方面，作為市政環(huán)境企業(yè)的主要客戶，市政管理部門將環(huán)境企業(yè)作為政府公共服務(wù)外部化的渠道，要求環(huán)境企業(yè)以盡可能低的價格提供盡可能高的服務(wù)質(zhì)量。因此，盡管PPP、特許經(jīng)營等集合社會力量來完善行業(yè)的模式已經(jīng)出現(xiàn)了很長時間，但是市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)仍然存在項目雙軌制現(xiàn)象：一部分是地方政府控制的項目，按照行政命令邏輯來做；一部分是PPP項目，按照市場邏輯來做，政府起到監(jiān)管的作用。 

這兩種相互矛盾的看法，本質(zhì)上都是受傳統(tǒng)行政管理體制影響，忽略了市政環(huán)境企業(yè)的企業(yè)本質(zhì)。從國資委的角度來看，作為出資人和監(jiān)管方，對企業(yè)盈利性的要求是合理的，但應(yīng)當按照法人治理結(jié)構(gòu)的思路，委托授權(quán)董事對企業(yè)運營進行監(jiān)管，而不應(yīng)直接干涉企業(yè)運營的具體事務(wù)；從市政管理部門來看，采購環(huán)境服務(wù)是市場行為，應(yīng)當按照行業(yè)一般的議價方式來確定服務(wù)的價格，不能將環(huán)境服務(wù)仍然視為政府行為而否定他的盈利性。 

此外，地方政府在面對屬地內(nèi)市政環(huán)境企業(yè)“走出去”訴求的時候，往往認為本地市政企業(yè)應(yīng)當以服務(wù)地方為主，對外擴張超越了國有資本的作用范圍，同時“走出去”帶來的經(jīng)營風(fēng)險難以控制，因此往往對“走出去”加以干涉和限制。從市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)異地擴張難的現(xiàn)象我們也可以看到，大部分地方政府仍然將市政環(huán)境企業(yè)視為“事業(yè)單位”，使企業(yè)自主選擇發(fā)展方向的權(quán)利難以實現(xiàn)。 

因此，我們認為目前市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入滯漲期，其原因在于有實力、受信賴的國有資本被禁錮在低效率的體制內(nèi)，其發(fā)展?jié)摿ξ茨艹浞滞诰?，行業(yè)發(fā)展已經(jīng)落后于政府對環(huán)境服務(wù)的需求。 

四、如何通過混合所有制破解行業(yè)發(fā)展難題 

混合所有制并非是單純的資本混合，其價值在于能夠帶來不同以往的企業(yè)管理體制，這種管理體制能夠發(fā)揮各類資本的優(yōu)勢，但如何讓這種優(yōu)勢更好的為企業(yè)發(fā)展服務(wù)？需要分析不同類別企業(yè)的特點。 

在我們看來，環(huán)境企業(yè)分為四大方陣：全國性的專業(yè)化服務(wù)企業(yè)組成的A方陣，他們是重資產(chǎn)運營的全國性公司，具備領(lǐng)先的專業(yè)技術(shù)和運營能力，在行業(yè)處于領(lǐng)導(dǎo)者地位；區(qū)域性環(huán)境綜合服務(wù)企業(yè)組成的B方陣，他們依托于地方政府而建立，具有良好的政府關(guān)系和綜合環(huán)境服務(wù)能力；細分領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)跑者和裝備制造商組成的C方陣和D方陣，他們在細分技術(shù)領(lǐng)域或裝備制造領(lǐng)域具有領(lǐng)先優(yōu)勢，一般為輕資產(chǎn)運營。 

1.A方陣企業(yè)的混合所有制之路 

在未來環(huán)境產(chǎn)業(yè)集中度不斷提高的背景下，全國性的專業(yè)化服務(wù)公司只有具備更強的資本實力和更大的業(yè)務(wù)規(guī)模，才能在行業(yè)內(nèi)站穩(wěn)腳跟。這決定了他們必須走出去，面對全國甚至是國際市場。這需要他們向國有投資方展示清晰的投資決策機制、風(fēng)險管理機制和退出機制，并且通過成功的項目增強國有投資方的信心，推動更大范圍的授權(quán)。通過員工與企業(yè)同步成長的激勵措施，如員工持股、特殊貢獻獎勵等，激發(fā)企業(yè)走出去的內(nèi)在動力；通過決策機制的改善提升董事會決策的有效性和效率。

2.B方陣企業(yè)的混合所有制之路 

對于區(qū)域性環(huán)境綜合服務(wù)企業(yè)來說，目前面臨的主要問題是通過混合所有制處理好收益和公共服務(wù)保本微利關(guān)系的問題。這需要在混合所有制改革中強調(diào)法人治理機制的完善。引入民營資本之后，B方陣企業(yè)就不再是國有資本獨資的企業(yè)，從治理機制上講，公司代表的是全體股東的利益，不能再單純強調(diào)企業(yè)的公共服務(wù)性而忽視其盈利性。在進行公司投資決策的時候，代表國資的董事也只能以個人身份而不是以“國有股東方”集體參與董事會決策，如果異地發(fā)展是符合公司利益的，國有出資方也無法再以行政命令的方式進行阻撓和干涉。 

當然，B方陣企業(yè)仍然應(yīng)當承擔地方環(huán)境服務(wù)職責(zé)，也將承擔更多的非營利性政策項目，這需要通過多層級的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置解決多種業(yè)務(wù)方向并存的問題。如在企業(yè)下設(shè)二級公司，作為地方專業(yè)環(huán)境服務(wù)的主體，其社會公益性質(zhì)大于盈利性質(zhì)，完全能滿足地方政府對公共服務(wù)方保本微利的要求。

3.C方陣和D方陣企業(yè)的混合所有制之路 

通過近十年的國有資本向重點行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，環(huán)境產(chǎn)業(yè)細分領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)跑者和裝備制造商已經(jīng)形成了民營資本為主的競爭格局，民企的活力和市場精神使其在對資本勢力要求不高的細分領(lǐng)域具備較高的競爭優(yōu)勢，未來行業(yè)發(fā)展的主要動力也來源于民營資本。對仍處于這類競爭性領(lǐng)域的國有環(huán)境企業(yè)來說。通過混合所有制實現(xiàn)國有資本的參股乃至退出是實現(xiàn)資本收益最大化的道路。 

五、市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進混合所有制的實踐思路 

混合所有制的推進，首先應(yīng)當建立合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，建立對應(yīng)股權(quán)結(jié)構(gòu)的法人治理機制、決策機制和激勵機制。除此之外，政府也應(yīng)當起到引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督的職責(zé)。 

1.股權(quán)結(jié)構(gòu) 

未來國企推動股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整可以劃分為三個層次： 

1) 多元化，改變過去國資一股獨大的投資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)多元化投資，解決決策權(quán)、管理權(quán)難以界定，責(zé)任難以劃分的問題。嚴格來說，這一層次的股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整并不一定屬于混合所有制，比如跨地區(qū)投資機構(gòu)的國有股權(quán)結(jié)合也是多元化，但沒有引入民營資本，和市場機制是脫節(jié)的。 

2) 股份制改革，不僅僅是出資人結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，而是法人治理結(jié)構(gòu)、運行機制的同步改革。按照公司運營規(guī)則的調(diào)整，明確三會議事規(guī)則，解決混合后如何治理的問題。建立這套機制的目的在于避免所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)混淆、厘清是決策層的責(zé)任還是運營層的責(zé)任。 

3) 真實的證券化，更規(guī)范更透明更有效的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革形式，終極目標是上市，讓市場來監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部的改革。企業(yè)所有信息都面向公眾和投資者公開透明，包括財務(wù)報表的真實性和政府信息獲取的公平性都要得以保證。 

股權(quán)結(jié)構(gòu)是理順法人治理機制的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)意義上，混合所有制被認為是通過股權(quán)的融合，組建利益共同體，但更為重要的是尋找優(yōu)勢互補、相互不可替代的合作伙伴，比如金融資本和產(chǎn)業(yè)資本的融合、綜合性產(chǎn)業(yè)資本和專業(yè)的產(chǎn)業(yè)資本相結(jié)合。在選擇合作伙伴的時候，優(yōu)勢互補的重要性要大于資本實力，只有優(yōu)勢互補才能使雙方具有真正的合作意愿，合作關(guān)系更加緊密，誰都離不開誰。價值觀、利益共同體、優(yōu)勢互補等基本要素的具備確保了合作不是一個博弈過程，而是能保證企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的改革。 

優(yōu)勢互補體現(xiàn)在企業(yè)不同發(fā)展階段的驅(qū)動力不同。在混合所有制企業(yè)發(fā)展初期，由于具有良好的政府關(guān)系和品牌價值，國有資本往往成為混合所有制企業(yè)發(fā)展的第一推動力，能夠為企業(yè)最初發(fā)展提供關(guān)鍵性的增信。政府、資本市場、上級單位對國有資本的這種信任來源于國有資本的優(yōu)秀業(yè)績和盈利能力，這是產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的良性互動的結(jié)果，而要保持這種信任，需要把民營資本在產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗、團隊管理經(jīng)驗方面的優(yōu)勢結(jié)合起來，創(chuàng)造更為優(yōu)質(zhì)的項目、更高速的企業(yè)發(fā)展，不斷強化各方對企業(yè)能力的信心。國有資本的優(yōu)勢是混合所有制發(fā)展的第一推動力，但之后的發(fā)展需要按照市場化的思路來運作，充分發(fā)揮民營資本的活力優(yōu)勢，才能保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 

優(yōu)勢互補中更核心的內(nèi)容是軟環(huán)境，企業(yè)的世界觀、人生觀、價值觀一定要符合市場對企業(yè)的期望，其中價值觀最為根本。北控水務(wù)在香港的成功來源于香港資本市場對北控集團價值觀的認同，如尊重客觀規(guī)律、尊重香港的商業(yè)環(huán)境和習(xí)慣、尊重資本市場對盈利能力的重視。實際上，股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的是一種國有框架、民營機制、外企觀念的企業(yè)管理模式，是在行業(yè)發(fā)展的層面進行資源整合，這也是未來市政環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。

2.法人治理機制 

在明確的股權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，國有、民營、外資各方股東要在平等對話的基礎(chǔ)上組建股東大會。尤其是在需要國有控股的市政環(huán)境企業(yè)，政府作為具有控股權(quán)的股東應(yīng)當在商言商，而不能以行政指令和長官意志試圖控制其他股東。各方股東的權(quán)利被限制在出資范圍以內(nèi)，才能解決國企經(jīng)營過程受政府直接干涉的問題。 

董事會改革是混合所有制改革的靈魂。一般國有全資公司的董事會由上級單位直接委派，核心決策過程類需要聽命于上級領(lǐng)導(dǎo)，類似于行政管理機制，董事無法充分履行其職責(zé)。股權(quán)多元化以后，董事會應(yīng)當按照股東占股比例進行合理配置。對于市政環(huán)境企業(yè)來說，國有大股東應(yīng)當在董事會占有優(yōu)勢，具有控制權(quán)、否決權(quán)，以保證企業(yè)在盈利性和社會公益性兩方面的平衡；但民營出資方也應(yīng)當按照出資比例在董事會具有話語權(quán)，能夠?qū)ψ罱K的決策形成影響；外部董事代表小股東和社會，確保對市政環(huán)境企業(yè)提供更好的公共環(huán)境服務(wù)。 

事實上，董事的信托責(zé)任是企業(yè)，不是股東的代表。股東的利益在股東會體現(xiàn)，董事會的決策投票是站在企業(yè)的利益出發(fā)的，作為企業(yè)的董事要對企業(yè)的發(fā)展有看法，不能僅僅從股東利益出發(fā)來進行決策。股東利益和企業(yè)利益矛盾的時候是企業(yè)利益優(yōu)先的。 

3.決策機制 

董事會居于公司決策的最高層面，必須擁有股東大會和高管層、部門都無法替代的權(quán)利。這種權(quán)利的范圍可以根據(jù)企業(yè)發(fā)展的成熟度和外部風(fēng)險的估計進行動態(tài)調(diào)整。這種分層級的決策授權(quán)，既保證了董事會能夠控制企業(yè)發(fā)展的基本方向，又避免了決策失誤可能帶來的國有資產(chǎn)流失。 

董事決策的過程必須是獨立的。如果董事們分管企業(yè)的不同板塊，在問責(zé)機制的督促下，同為國有股東派出的董事也有可能出現(xiàn)意見分歧，因為利益訴求不同，決策討論過程效率很高，這將保證了董事會對企業(yè)管理的有效性。 

當然，董事的決策權(quán)力需要企業(yè)內(nèi)部各層級的支持與保障。在部門層面，需要投資部門和風(fēng)控部門互相制約達到?jīng)Q策平衡，在經(jīng)營班子層面，需要對企業(yè)發(fā)展的重要問題進行有效的分析，為董事決策提供支撐，并且能夠較好的執(zhí)行董事會的決議。建立能讓投資方看懂的投資安全保障機制。對于國有企業(yè)來說，國企黨委應(yīng)當與企業(yè)管理者一條心，為企業(yè)發(fā)展保駕護航，緩解改革對原有國企管理系統(tǒng)的沖擊。 

4.激勵機制 

激勵機制不僅指物質(zhì)激勵，還應(yīng)當包括文化激勵。 

在物質(zhì)激勵層面，員工持股是目前國企改革談?wù)撦^多的話題之一，也被認為是混合所有制的實現(xiàn)形式之一。企業(yè)應(yīng)當和員工分享發(fā)展成果。在員工收益增加速度不超過企業(yè)發(fā)展速度的前提下，盡可能保證員工對企業(yè)發(fā)展的收益權(quán)，可以采取員工持股等中長期激勵措施，保證員工的發(fā)展動力。 

但上一輪改革中，股份制、MBO都出現(xiàn)了很多問題，員工持股成了后遺癥、作為疑難雜癥來清理。因此，員工持股首先需要明確誰持股、持多少股、什么時候持股。首先應(yīng)當明確淘汰機制怎么建立，然后才是股權(quán)的安排。防止一旦有了股權(quán)，以最小的付出獲得基本回報，喪失了進取的精神，與混合所有制激發(fā)活力的初衷違背。 

在文化激勵層面，混合所有制企業(yè)的發(fā)展過程中，由于企業(yè)股權(quán)的多元化，國家企業(yè)個人三方的價值取向一定要保持一致，大家圍繞企業(yè)目標做事，強調(diào)有擔當、有價值、有分享的企業(yè)價值觀。價值觀不統(tǒng)一，即使進行了混合所有制改革效果也不好。 

5.政府的作用 

混合所有制改革本身是由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟體制改革內(nèi)容之一，但地方政府在混合所有制中扮演的角色不應(yīng)當是直接參與者，而應(yīng)當是政策制定者、平臺搭建者和實施監(jiān)督者，真正依靠市場配置資源促進國有資本和非公資本的合作。 

首先，政府應(yīng)當從理念上進行轉(zhuǎn)變，改變既是裁判員又是運動員的角色，市場能解決的問題要交給市場去做；市場不能解決的問題要按照市場規(guī)則制定地方法規(guī)，督促企業(yè)去做。淡化政府在市政環(huán)境領(lǐng)域的直接管理色彩。政府的公共服務(wù)采購部門也應(yīng)當以甲方的心態(tài)去面對環(huán)境企業(yè)，用商業(yè)化的方式與其對話，尊重企業(yè)的盈利權(quán)。 

其次，政府應(yīng)當積極修訂地方法規(guī)中與混合所有制相抵觸的內(nèi)容。我們注意到江蘇省關(guān)于推進混合所有制的實施方案中，修訂與方案向矛盾的發(fā)條成為六項重要改革內(nèi)容之一。 

再次，地方政府應(yīng)當允許國有企業(yè)進行突破性和創(chuàng)新型的混合所有制改革嘗試，必要的時候可以采用試點的方式。

編輯：李曉佳