5月20日清華大學(xué)王守清王教授客座中國水網(wǎng)“鏗鏘三人行”就PPP專題與網(wǎng)友進行了一次寶貴的分享交流。王守清教授幽默地說“我過去努力推PPP，現(xiàn)在要給PPP潑點冷水了。”，理性看待PPP，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，避免由“PPP熱”走向“PPP過熱”。

關(guān)于PPP全世界仍未達成共識

王守清教授說，2014年是中國PPP模式的元年，已經(jīng)形成了相當(dāng)?shù)纳鐣岫?。然而王教授強調(diào)，實際上國際對PPP模式還沒有達成一個共識，它真正的含義，大家并不十分清楚，每個人的觀點也都不同。像加拿大、澳大利亞、英國等國家，都有自己對PPP的定義。王教授指出自己更傾向于加拿大“公共部門和私營部門建立合作經(jīng)營工作，通過適當(dāng)?shù)姆峙浜屠娣窒頋M足公共需求。”的簡潔定義，但這個定義仍舊存在概念模糊的問題。“PPP火起來變成廣義的概念，只要政府和企業(yè)合作都可以叫PPP。”這樣的說法也是不合適的。亞洲開發(fā)銀行和歐盟則從其特征來定義，雙方各自根據(jù)優(yōu)勢互補共同去承擔(dān)社會責(zé)任，政府根據(jù)公共利益確定對服務(wù)、質(zhì)量、價格的要求，并進行監(jiān)管。“政府必須授權(quán)、政府必須制定規(guī)矩、政府必須監(jiān)管，不監(jiān)管不行。私營部門必須出錢，不出錢不行。必須長期合作，如果不長期合作容易出現(xiàn)投機現(xiàn)象。為了提高效率和服務(wù)水平，私營不承擔(dān)財務(wù)風(fēng)險同樣沒有意義，但如果完全交給企業(yè)也不叫PPP，所以BOO不認(rèn)為是PPP。”從特征上面來描述，用國內(nèi)國外所有的觀點去解釋，有這樣一個好處：不管它叫什么，關(guān)鍵看內(nèi)涵，只要跟政府談成了對大家有好處。

PPP模式中政府和企業(yè)之間的合作和管理形式一直是個很大的難題。首先，要加強政府對項目的控制。政府授權(quán)，提供公共產(chǎn)品公共服務(wù)，但如果完全交給民營企業(yè)，讓民營企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，難免會出問題，因為企業(yè)是獨立的。如果合同一簽二、三十年，合同不完備，老百姓就會不高興。那么就需要政府用行政力量干預(yù)。政府通過占有股份進行調(diào)控的話，這個股份的比例就最好是這樣的：如果對老百姓非常重要就控股，如果不那么重要就占小股或者不占股。王守清教授在此用PF2的規(guī)定做了印證，PF2規(guī)定項目股份要分為三大塊，第一塊必須政府占股份，第二是投資者找股份，第三是投資者在市場上。現(xiàn)在規(guī)定必須有一個比例，股份分成三類：有政府的，有投資者的，還有投資者向社會公開尋找的。其次，就是公眾參與，公眾參與可以讓政府控制得以透明化。這個概念類似于最近財政部說的，混合所有制的概念。

搞好PPP需要四法寶

王守清教授說：“其實在一個法制尚在建設(shè)中還不夠完善的國家里，真正做成功一個PPP項目是非常困難的。”那么想要做好PPP應(yīng)該注意哪些因素呢？

1.契約精神

首先，王教授主張大家要重視合同，簽合同后還需在法律框架下遵守。投資人應(yīng)該盡量與以及政府部分直接簽約，而不要選擇其下屬職能部門。這樣可以避免合同的效力受到個別領(lǐng)導(dǎo)人的牽制，比如因為領(lǐng)導(dǎo)人換屆而導(dǎo)致之前簽訂的合同失效。其次我們還要盡量把自己的利益和政府的利益捆在一起。除了以上兩點，投資人還必須將百姓的影響力考慮在內(nèi)，不要覺得PPP、BOT作為企業(yè)和政府簽的合同就萬事OK了，因為一旦引起老百姓的不滿，就會造成社會的不和諧。這種情況下，不管西方政府還是東方政府，首先要犧牲的就是企業(yè)。在這種法制和契約精神下，盡量大家有福同享有難同當(dāng)，我們一定要考慮老百姓。政府和企業(yè)都應(yīng)該重視和遵守契約精神。

2.管好財務(wù)投資者的腿腳

由于某些地方政府可能會不守信用，從投資者的角度來說，作為項目協(xié)議等“桌面上”能夠擺出來的東西一定要合法合理，一旦要走法律程序是可以拿出法律依據(jù)保護自身的。但很多企業(yè)家過于依賴關(guān)系，更相信“桌面下”的東西，就有可能吃虧。當(dāng)然“桌面下”的在這個階段不可能沒有，但企業(yè)必須是具備一定實力可以對政府產(chǎn)生影響的。“對投資者來講，錢沒有砸進去時，政府或是認(rèn)可你的，一旦錢砸進去就不一樣了。當(dāng)然，和老百姓密切相關(guān)的垃圾、污水處理項目，政府一般不會一直拖欠不給錢。”不能讓財務(wù)投資者隨意的進和出，對股東的退出和變換應(yīng)該有所限制。

3.PPP也要“傍大款”？

再者投資者能夠干什么呢？王教授在此指出盡量不要被動，要主動；還有一個辦法是，最好不要單獨去辦，我們要“傍大款”，這個“大款”指的是央企等可以作為強大后盾的對象，這在目前是比較行之有效的方式，但又不能完全去主導(dǎo)，完全主導(dǎo)要看對對方有沒有控制力。

王守清教授說：“我曾講過一千多場課，今年主要是教政府和民營企業(yè)，目前很多官員轉(zhuǎn)變過來了。我是持中立觀點的，我會告訴你為什么這樣考慮，講完之后以前他們是不管的，現(xiàn)在有很多方法都能解決；以前一簽合同是死合同，現(xiàn)在都是活合同，學(xué)術(shù)界根據(jù)顯示出的問題去解決?，F(xiàn)在要求信息透明，不透明就可能有各種問題出現(xiàn)。主流是應(yīng)該是通過透明公開來解決問題的，除了涉及到你的技術(shù)專利可以不透明，另外一個除非涉及到國家機密，不能一下子放開?，F(xiàn)在企業(yè)不愿意放開，政府也不愿意放開。另外，公眾的知情權(quán)和參與權(quán)是要有的，“一公布總是有業(yè)內(nèi)人士，總是能提意見的。”

公開透明是個好手段。做到公開透明需要法制的屏障，法就是要解決現(xiàn)實中的問題，如果不能解決問題立法是沒有用的。，要進入法制契約的階段。

4.打碎國有資本形成的“玻璃門”讓市場說話

國有經(jīng)濟的覆蓋面比較大，是國內(nèi)PPP發(fā)展相較于國外存在的又一問題。王守清教授這次推PPP指出：要不要限制央企、國企的參與，不讓它參與肯定不合適，但不能都給它，一個是從項目的規(guī)模上不能都給，另外是從項目的股份上，要不要限制它的股份？最徹底的就是不讓國有企業(yè)參與。 在前期很多數(shù)據(jù)沒有，很多東西很難量化，比較出來的結(jié)果就會不準(zhǔn)。另一個思路是充分公開競爭，只要是充分競爭，就可以提高效率。

“我們可以有簡化的類似的方法，修了三個污水處理廠，可以取一個平均值，現(xiàn)在有第四個污水處理廠，把這個東西交給你來干，你給我報，或者我招標(biāo)，你給我的東西跟我單方去比差距太大，我干嘛讓你干。因為政府去銀行借錢比你融資借錢便宜的多，這是很重要的思想。”在前期很多數(shù)據(jù)沒有，很多東西很難量化，比較出來的結(jié)果就會不準(zhǔn)?？傊欢ㄒ屖袌稣f話。

PPP職權(quán)管理需要頂層設(shè)計

中國水的問題難解決，某些時候就會提到九龍治水的問題，也就是部門條塊分割的問題。

PPP的事情現(xiàn)在也是各部委都在發(fā)聲。在13年7月31日李克強總理提出政府采購公共服務(wù)后，各部委都在大力推進，落到財政部是PPP，在發(fā)改委叫第三方服務(wù)，環(huán)保部叫合同環(huán)境服務(wù)，也叫第三方的專業(yè)治理服務(wù)。在國外的PPP，比如加拿大的并不隸屬于任何一個部門，是獨立的。財政部在做PPP中心，第一這是好事，財政是有錢的，改變財政資金的投入方式，避免國進民退，促進PPP是好事，但PPP中心在部委的協(xié)調(diào)上也會有難度。

王守清教授指出，因為PPP涉及面太廣，沒有任何一個學(xué)科可以完全覆蓋PPP。在行政管理上沒有任何一個部委的職能可以覆蓋到PPP。國際組織建議讓發(fā)展中國家最好成立跨部委的協(xié)調(diào)機構(gòu)，叫PPP中心或者叫PPP機構(gòu)。這一機構(gòu)的職責(zé)權(quán)利可以由中央政府來做。讓財政部率先進行，已經(jīng)成立了，慢慢再往這方面發(fā)展，起到推動作用，將來如何發(fā)展還要根據(jù)實際情況。王教授主張順應(yīng)我國的政治制度，要真正成立一個跨部委的有形機構(gòu)，不限制形式，可以是無形的，也可以是有形的，在中國組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變化很難，建議成立一個無形的機構(gòu)：比如跨各部委的領(lǐng)導(dǎo)小組。這個機構(gòu)主要還是從頂層設(shè)計角度去考慮，涉及的專業(yè)由行業(yè)主管去做。在這方面世界各地存在各種各樣的形式，像菲律賓就是獨立的。而最關(guān)鍵的還是要有一個是頂層設(shè)計，比如污水肯定是交給住建部，公路肯定是交給交通部。無形更好些。

在項目管理中要分解結(jié)構(gòu)，PPP能要清晰全面。要是按照這個要求所建立的PPP管理機構(gòu)一定不能審批項目。不能按傳統(tǒng)的方式什么事情都統(tǒng)統(tǒng)交給它。中央的PPP管理機構(gòu)負責(zé)頂層設(shè)計，是宏觀的，各部委按各自職權(quán)也可以有一個對應(yīng)的PPP管理中心。有的項目不是一個區(qū)域，是跨境的，跨境的東西涉及到不同的政府去協(xié)調(diào)。其次是在具體項目中涉及各職能部門時，不能由投資者跟各個職能部門去談，這對投資者來說風(fēng)險很大，前期成本非常高，一定是要深思熟慮。自己跑和政府跑的手續(xù)審批時間至少增加3到6個月。市一級如果有這樣一個協(xié)調(diào)機構(gòu)來統(tǒng)一解決是好的。立法要明確，只能跟市政府簽約，有協(xié)調(diào)方向，提高效率。

混合制推進“合得來才結(jié)婚”

關(guān)于職責(zé)劃分的問題，混合所有制的話，找股東一定要根據(jù)項目和股東的特點。“跟結(jié)婚一樣，合得來才結(jié)婚，如果父母給我包辦真的沒辦法。”政府占股，也只是在合同里面說明在什么情況下有決策權(quán)，其它是不包括的。

國資委副主任寫了一篇文章，針對混合所有制，把國資委的國企分成四類，有些是可以的，有些是不可以的；有些是鼓勵的，有些是不鼓勵的。包括股份的問題，“比如咱們倆志同道合可以有一套規(guī)矩，比如就兩個股東，實在吵的不行分手，不要把PPP當(dāng)成非常特殊的東西，對于政府來說只要跟公司簽約，跟公司來說只要自己公司治理好沒有太大問題。”

加強PPP監(jiān)管，防止政府信用透支

公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的評估，歸根結(jié)底是政府的責(zé)任，要政府來承擔(dān)。我來檢測你不符合了要做第二次評估。我們說這種監(jiān)管是持續(xù)的監(jiān)管，光靠政府肯定不行，光靠企業(yè)自己也不行，應(yīng)該是結(jié)合，一個是公眾，把所有標(biāo)準(zhǔn)公布。臺灣有一個教授說我們這里搞了一個垃圾處理廠，大家都反對，政府說我們已經(jīng)按照標(biāo)準(zhǔn)做了，你有什么問題隨時打電話，如果有問題我們收拾企業(yè)，老百姓天天在這盯，盯了半年不盯了，老百姓也覺得沒有問題了。

我們應(yīng)該注重機制、注重透明公開；企業(yè)自身要注重品牌、注重抽檢，不讓老百姓投訴。現(xiàn)在政府說的什么話老百姓都不相信，這是一個大事情。“我們的政府信用有點被透支了。”

PPP并非萬能鑰匙

總而言之，PPP不是萬能鑰匙，國際經(jīng)驗基本上有這么幾條，第一條項目的范圍比較容易鑒定，流域為什么不好弄，因為范圍不好鑒定，所有環(huán)境介質(zhì)都得考慮，這是第一個。第二個原則環(huán)境效果要容易確定，容易測量計量。環(huán)境在這個方面是容易的，但是前面的范圍不容易確定。發(fā)達國家PPP做得好的，公共項目真的用PPP的只是10%-15%（加拿大，公用基礎(chǔ)設(shè)施多）。此外，PPP模式推廣結(jié)合了城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，在城鄉(xiāng)結(jié)合部土壤修復(fù)和小流域治理的需求是非常普遍的，王守清教授幽默地說“我過去努力推PPP，現(xiàn)在要給PPP潑點冷水了。”理性看待PPP，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，避免由“PPP熱”走向“PPP過熱”。

編輯：田皓