近期，重慶市人民政府辦公廳下發(fā)了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)(污水、廢氣、垃圾)有償使用和交易工作實(shí)施方案的通知》(渝府辦發(fā)〔2014〕178號)，引起社會廣泛關(guān)注和市民熱議。為方便社會公眾了解掌握政策內(nèi)容，充分享受政策紅利，經(jīng)市政府網(wǎng)站約稿，市環(huán)保局對相關(guān)政策作出如下解讀：

一、關(guān)于《實(shí)施方案》出臺背景

十八屆三中全會《決定》提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60 號)第6條提出“積極推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，建立排污權(quán)有償使用制度，規(guī)范排污權(quán)交易市場，鼓勵(lì)社會資本參與污染減排和排污權(quán)交易”?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2014〕38 號)專門就排污權(quán)有償使用和交易工作的實(shí)施作出了具體的政策安排?！吨泄仓貞c市委 重慶市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(渝委發(fā)〔2014〕19 號)提出“健全排污權(quán)有償使用和交易制度，建立廢氣、污水和垃圾等污染物排放指標(biāo)的市場化交易機(jī)制”。同時(shí)，市委、市政府將建立排污權(quán)有償使用和交易制度作為生態(tài)文明體制改革重大事項(xiàng)，納入全市133項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)。

《實(shí)施方案》是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院以及市委、市政府有關(guān)生態(tài)文明制度改革創(chuàng)新的一個(gè)重大政策實(shí)踐，是我市環(huán)境資源領(lǐng)域的一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的改革。排污權(quán)有償使用和交易制度的全面實(shí)施和深入推進(jìn)，對于促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展具有重要意義，對于健全環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制和污染減排激勵(lì)約束機(jī)制、建立推動(dòng)環(huán)境資源和資本有序流動(dòng)的市場機(jī)制、降低污染治理社會平均成本等具有重要意義，并必將對未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、環(huán)境資源市場配置、總量減排精細(xì)化管理等都將起到顯著的促進(jìn)作用。

二、《實(shí)施方案》的主要內(nèi)容

(一)實(shí)施對象及污染物指標(biāo)。

實(shí)施對象為直接或間接向環(huán)境排放污染物的工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)和集約化、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場。具體涉及到的污染物指標(biāo)包括工業(yè)企業(yè)排放的化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物及以堆放、填埋、焚燒等方式處置的一般工業(yè)固體廢物，集約化、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場排放的化學(xué)需氧量、氨氮，以及服務(wù)業(yè)排放的生活污水、生活垃圾。

(二)排污權(quán)的獲取方式。

排污權(quán)必須有償取得。有償取得分為兩種類型，一種是現(xiàn)有排污單位的初始排污權(quán)按照價(jià)格主管部門確定的交易基準(zhǔn)價(jià)格購買;另一種是新建排污單位以及現(xiàn)有排污單位因改建、擴(kuò)建或擴(kuò)大生產(chǎn)等新增的排污權(quán)通過競價(jià)的方式從交易市場購買。

現(xiàn)有排污單位初始排污權(quán)的申購量和申購價(jià)格都是“定額”的。其申購量由負(fù)責(zé)排污許可管理的環(huán)保部門核定，不能多購買，也不得少購買;申購價(jià)格統(tǒng)一按照交易基準(zhǔn)價(jià)格執(zhí)行。

(三)排污權(quán)指標(biāo)的管理。

排污權(quán)指標(biāo)管理體系包括注冊登記制度、核查制度和清繳制度。

全市建立排污權(quán)注冊登記系統(tǒng)，重慶市資源與環(huán)境交易監(jiān)督管理中心進(jìn)行統(tǒng)一管理。排污單位應(yīng)當(dāng)在排污權(quán)注冊登記系統(tǒng)注冊唯一的實(shí)名排污權(quán)賬戶，其排污權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、變更、清繳、質(zhì)押等行為應(yīng)當(dāng)按規(guī)定進(jìn)行登記。

排污單位排污權(quán)實(shí)際使用量，由環(huán)保部門按照排污許可管理權(quán)限，在排污單位履行清繳義務(wù)前，組織核定。

排污單位應(yīng)在其排污許可證到期前，根據(jù)環(huán)保部門對其排污權(quán)實(shí)際使用量的核定值，通過注冊登記系統(tǒng)履行清繳義務(wù)。

(四)排污單位對其排污權(quán)擁有哪些權(quán)利。

排污權(quán)是排污單位有償獲取的生產(chǎn)資料，可以作為無形資產(chǎn)進(jìn)行交易。排污單位對排污權(quán)擁有使用、轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押和申請回購等權(quán)利。

排污單位可使用的排污權(quán)的種類、數(shù)量及有效期限應(yīng)以排污許可證的形式進(jìn)行確認(rèn)。排污單位在申請領(lǐng)取、換發(fā)排污許可證時(shí)，以及履行排污權(quán)清繳義務(wù)前，其排污權(quán)賬戶中持有的排污權(quán)數(shù)量不得低于其排污許可量。

排污單位排污權(quán)賬戶中扣除排污許可量后的富余排污權(quán)，可進(jìn)入市場轉(zhuǎn)讓，也可用于質(zhì)押，或者通過注冊登記系統(tǒng)向監(jiān)督管理中心申請回購。

(五)排污權(quán)的購買和交易。

排污權(quán)的購買和轉(zhuǎn)讓都是由統(tǒng)一的交易平臺組織開展?，F(xiàn)階段，交易平臺搭建在重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)所。

排污單位在首次購買、轉(zhuǎn)讓排污權(quán)指標(biāo)前，應(yīng)分別到重慶市資源與環(huán)境交易監(jiān)督管理中心注冊排污權(quán)賬戶和重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所注冊排污權(quán)交易賬戶。

(六)初始排污權(quán)的核定。

按照國家確定的總量控制政策，環(huán)境保護(hù)部確定各省(直轄市、自治區(qū))每年污染物排放總量控制目標(biāo)(即地區(qū)污染物排放總量不得突破該控制值)。各級政府又按照統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)一步將該控制目標(biāo)分解到地市、區(qū)縣和排污單位。

企業(yè)的初始排污權(quán)是由環(huán)保部門以企業(yè)的申報(bào)為基礎(chǔ)，結(jié)合該企業(yè)歷史排放狀況、有關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放總量控制要求、區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量改善需求、產(chǎn)業(yè)布局等因素進(jìn)行綜合核定。一個(gè)地區(qū)所有排污單位分配的初始排污權(quán)不得突破該地區(qū)上級政府確定的本地區(qū)污染物排放總量控制目標(biāo)。

(七)初始排污權(quán)申購過程。

現(xiàn)有排污單位在申領(lǐng)、換發(fā)排污許可證前，應(yīng)當(dāng)向環(huán)保部門提交初始排污權(quán)核定申請材料。

環(huán)保部門完成初始排污權(quán)核定后，出具《重慶市初始排污權(quán)核定通知書》。

排污單位在其排污權(quán)賬戶中存入足額的交易資金后，直接通過交易系統(tǒng)提交初始排污權(quán)的購買申報(bào)。

交易系統(tǒng)在對購買申報(bào)進(jìn)行審查并確認(rèn)后，自動(dòng)對其交易賬戶中的交易資金進(jìn)行交割。

注冊登記系統(tǒng)同步在其排污權(quán)賬戶中對其初始排污權(quán)進(jìn)行登記，生成《重慶市初始排污權(quán)購買確認(rèn)書》。

(八)排污權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格。

經(jīng)市物價(jià)局核定的現(xiàn)階段我市排污權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)分別為：化學(xué)需氧量1360元/噸、氨氮2400元/噸、二氧化硫976元/噸、氮氧化物1200元/噸、一般工業(yè)固體廢物25元/噸、生活污水0.5元/噸、生活垃圾45元/噸。

(九)排污單位需要通過交易市場交易排污權(quán)。

新建排污單位所需的排污權(quán)應(yīng)通過市場以競價(jià)方式購買?，F(xiàn)有排污單位因改建、擴(kuò)建或擴(kuò)大生產(chǎn)，其排污權(quán)實(shí)際使用量超過初始排污權(quán)指標(biāo)而無法履行清繳義務(wù)，超出部分的指標(biāo)應(yīng)通過市場以競價(jià)方式購買。

排污單位因關(guān)停并轉(zhuǎn)、工程治理或生產(chǎn)規(guī)模減小，其排污權(quán)實(shí)際使用量低于初始排污權(quán)指標(biāo)，在履行清繳義務(wù)后，排污權(quán)賬戶中結(jié)余的指標(biāo)可通過市場轉(zhuǎn)讓。

(十)排污權(quán)交易過程。

交易主體擬交易排污權(quán)的，應(yīng)根據(jù)其賬戶中擁有的可交易排污權(quán)量或資金，直接通過交易系統(tǒng)提交購買或轉(zhuǎn)讓申報(bào)。其中，新建排污單位首次參與交易的，應(yīng)在獲取交易市場主體資格后，首先注冊排污權(quán)賬戶和排污權(quán)交易賬戶。

交易申報(bào)經(jīng)交易系統(tǒng)審查合格后，申報(bào)成功。

交易系統(tǒng)根據(jù)交易主體選擇的交易模式，在交易成功確認(rèn)后，自動(dòng)完成資金交割和排污權(quán)的結(jié)算。

交易完成后，注冊登記系統(tǒng)根據(jù)交易系統(tǒng)發(fā)送的清算交收指令，及時(shí)完成排污權(quán)的轉(zhuǎn)移登記。

(十一)生活污水、生活垃圾排污權(quán)的儲備。

區(qū)縣環(huán)保局是本區(qū)縣生活污水、生活垃圾排污權(quán)儲備的申報(bào)主體。

區(qū)縣環(huán)保局應(yīng)在每年3月底前向重慶資源與環(huán)境交易監(jiān)督管理中心進(jìn)行上一年度本區(qū)縣生活污水、生活垃圾排污權(quán)儲備的申報(bào)。

環(huán)保部門會同市政部門，應(yīng)在每年7月底前完成排污權(quán)儲備申報(bào)材料的審查工作，出具可儲備量的核定意見。

交易平臺根據(jù)核定意見，應(yīng)在每年9月底前完成資金劃付。

重慶市資源與環(huán)境交易監(jiān)督管理中心在市政府排污權(quán)賬戶中對儲備的排污權(quán)進(jìn)行登記。

生活污水、生活垃圾排污權(quán)儲備在渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)和渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的農(nóng)村地區(qū)(鎮(zhèn)鄉(xiāng)和村莊)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施(生活污水處理廠和生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng))先行開展。

三、幾個(gè)需要說明的問題

(一)排污權(quán)有償使用費(fèi)和排污費(fèi)的關(guān)系。

對企業(yè)征收排污權(quán)有償使用費(fèi)和征收排污費(fèi)并不矛盾，其征收依據(jù)、目的、作用不同，不可相互取代。

在污染物排放總量控制的前提下，排污權(quán)是具有價(jià)值的稀缺資源，成為企業(yè)生存和發(fā)展的“基本生產(chǎn)要素”。排污權(quán)有償使用費(fèi)反映的是占用環(huán)境資源的價(jià)值，體現(xiàn)的是“誰占有，誰付費(fèi)”的原則，是基于占用的指標(biāo)量進(jìn)行征收。征收環(huán)節(jié)在前端，是對排污行為的一種前置約束，目的是推動(dòng)企業(yè)減少環(huán)境資源的占用，解決我國環(huán)境容量資源長期無價(jià)和低價(jià)使用的問題，提高有限環(huán)境資源的配置效率。在這種制度安排下，排污權(quán)有償使用價(jià)格可以理解為企業(yè)在特定時(shí)間和范圍內(nèi)使用排污權(quán)可能獲取最大經(jīng)濟(jì)收益的凈貼現(xiàn)值。

排污費(fèi)是排污單位對排放污染造成的環(huán)境損害的補(bǔ)償，是使用排污權(quán)過程產(chǎn)生環(huán)境外部損失成本的內(nèi)部化，體現(xiàn)的是“污染者付費(fèi)”和“損害者付費(fèi)”原則，根據(jù)排污單位實(shí)際排放量進(jìn)行征收，征收環(huán)節(jié)在后端，是對排污行為的末端約束。

(二)實(shí)行排污權(quán)有償使用制度會不會增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)?

企業(yè)過去排放污染物造成的環(huán)境損害在企業(yè)成本中沒有完全體現(xiàn)。通過改革使企業(yè)排放污染物的外部性內(nèi)部化，更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策作用，促進(jìn)企業(yè)珍惜資源、減少污染物排放。

不可否認(rèn)，排污權(quán)有償使用會推高排污企業(yè)的生產(chǎn)成本，特別是污染物排放量大的企業(yè)的生產(chǎn)成本。企業(yè)應(yīng)該通過技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，從而降低生產(chǎn)成本，這也是市場發(fā)揮決定性作用的重要體現(xiàn)。這將倒逼排污企業(yè)采用新技術(shù)、新設(shè)備，減少對排污權(quán)的占有，在市場競爭中贏得生存機(jī)會和競爭能力，這對企業(yè)和社會都是有利的。

(三)排污權(quán)交易范圍為什么是全市。

我市總量指標(biāo)在區(qū)域的分布上很不均衡，五大功能區(qū)的差異化發(fā)展戰(zhàn)略和不同的功能定位，需要總量指標(biāo)進(jìn)行大范圍的重新配置和優(yōu)化。

因此，排污權(quán)交易打破行政轄區(qū)限制在全市范圍內(nèi)跨區(qū)縣開展，有利于在更大范圍內(nèi)利用市場機(jī)制優(yōu)化環(huán)境 資源的配置，有利于促進(jìn)五大功能區(qū)域的差異化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，有利于形成活躍、規(guī)范的交易市場。

(四)生活污水、生活垃圾排污權(quán)儲備為什么首先在渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的農(nóng)村地區(qū)開展?

《實(shí)施方案》確定，在嚴(yán)格控制污染物排放總量的前提下，將農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有污染納入存量基數(shù)，并首先將渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)和村莊生活污水、垃圾等污染削減量納入交易，其收益按照“從哪里來，回哪里去”的原則返回到鎮(zhèn)鄉(xiāng)和村莊。

這種制度安排是考慮到渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)對我市生態(tài)文明建設(shè)的特殊貢獻(xiàn)，按照五大功能區(qū)差異化發(fā)展戰(zhàn)略要求，利用市場機(jī)制推動(dòng)環(huán)境資源和資本在城鄉(xiāng)之間、五大功能區(qū)的有序流動(dòng)。一方面儲備收益為兩個(gè)功能區(qū)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行提供經(jīng)費(fèi)保障，另一方面農(nóng)村地區(qū)的污染削減又為城市發(fā)展和重大項(xiàng)目建設(shè)提供環(huán)境容量指標(biāo)支持。

(五)排污單位不執(zhí)行本制度，會承擔(dān)什么后果。

排污單位排污權(quán)賬戶中持有的排污權(quán)數(shù)量不足，以及未按規(guī)定履行清繳義務(wù)，不得核發(fā)、變更其排污許可證。

排污單位無證或超排污許可證排放污染物的，由環(huán)保部門依法處罰。

編輯：李晨