4月20日，北京市交通委員會代表北京市政府與北京市基礎設施投資有限公司正式簽署了《北京市軌道交通授權經營協議》，該授權經營協議結合我市軌道交通實際情況，創(chuàng)造性地提出采用授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）的ABO模式。

對此，大岳咨詢公司總經理金永祥表達了自己的看法。他認為，abo是個新概念，可以歸結為特許經營但不一定是ppp，被授權單位可以像北京地鐵四號線那樣做ppp，也可以自行投資、建設和經營，政府只要求最后的效果而不關心具體模式。無疑，如果推廣開來，這將對ppp和特許經營產生重大影響。

對于金永祥的評論，E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤有話說。

薛濤認為，ABO模式的出現，總體積極意義大，主要有幾個原因：

1、對于我國公共服務提供模式的國情，屬地專營性國企大量存在，相當部分具備一定程度的專業(yè)化服務能力，并不能簡單用投融資平臺應被關閉來一概而論。國發(fā)43號文的精神，公共服務市場化本質上是兩個路徑同時走互為比較和參考，一個是PPP，一個是市政設施資產企業(yè)化運營，及屬地型企業(yè)從報銷制轉向承包制，ABO就屬于典型的后者，這個是值得推廣的。

2、我們其實也都知道，PPP并不萬能，尤其目前國情下政企雙方及外部環(huán)境都沒有準備好承接所有的公共服務能力供應。運動化的全面PPP化絕對有害于PpP本身，因此，積極推動屬地型企業(yè)的基礎設施建設和公共服務提供的效率，重要性不言而喻，而這就需要提高這些企業(yè)的內在發(fā)展動力，以此提升專業(yè)能力。PPP形成的A方陣和ABO形成的B方陣適應不同各地情況，對比發(fā)展，才是務實的正解。

3、ABO需要競爭嗎？算不算政府購買服務？我個人覺得這個問題僅適用于外來和尚來念經的情況，對于屬地性國企，這么嚴格的要求不合國情，否則，舉個例子，各地傳統(tǒng)水司是不是都要下崗重新競聘上崗？就能把目前的水務服務提高嗎？這個絕對會有大風險。在屬地企業(yè)已經有一定能力和規(guī)模的地域和領域，我寧愿選擇PPP作為補充比作為承接公共服務全面的主戰(zhàn)場，這樣更靠譜。

4、我支持本案例的內涵：將原來就直接交給地方國企操作且未劃清界限的老模式，變成參考特許經營而設定的“授權經營”abo模式，以努力劃清政企界面，同時，也不再出現所謂北排在北京市“特許經營”這樣的混淆視聽的烏龍級別笑話，這是又一個最值得認可之處。此外，我對金總最后提出的疑問不太認可，地方政府授權地方屬地國企直接提供公共服務是建國以來逐步形成的天規(guī)（包括央企直接壟斷部分全國性公共服務比如通信），且在西方萬惡資本主義世界也有大量類似情況，這部分限制地方政府權力有點過頭了。舉例說水務方面“授權經營”模式不但輪不到威立雅（沒這個美事），北控首創(chuàng)也都想要卻也拿不到的。我想地方政府在“授權經營”和“特許經營”方面的差別還是很明白的，不必夸大。

總之，本案適合國情、理清概念又對公共服務走向市場化有積極作用，我表示支持。

李競一對薛濤關于對屬地國有企業(yè)進行的授權經營和PPP的界限的觀點表示肯定。他認為，屬地國有企業(yè)擁有天然的投資建設運營管理權利是沒問題的，確實沒必要不分模式的全面競爭。應該關注的一點是屬地國有企業(yè)接受了ABO授權后，是否有轉授權的權利，以及如果有的話應該如何進行轉授權監(jiān)管。比如，如果京投未來新建某條線路時再ABO給京港地鐵或其他非屬地市場主體（或者說沒有北京市政府的ABO授權的市場主體），那么這個ABO就變味成一種似曾相識的不規(guī)范PPP了，京投扮演實施機構，規(guī)避政府采購程序選定某家合作機構來按照合同約定的某種模式投資建設運營維護這條線路，跟四號線和十四號線的操作方式有什么區(qū)別？

此外，如果北京市把某條線路拿出來做PPP，京投公司能否參與，如果可以，我想競爭結果可能很呵呵。

因為ABO解決的是本地政府和屬地企業(yè)的政企分開及契約化管理，并非特許經營，更非PPP變種。

闞曉西處長則認為，無論愿不愿意干，無論誰干，請一定要效率與效益并重，切實維護公眾利益，對政府是挑戰(zhàn)，對社會資本也是挑戰(zhàn)，但不能因為有挑戰(zhàn)就不干。

對此問題，王衛(wèi)東律師、邢總、崔教授、交行鄭總、馬總、李總等紛紛跟帖，發(fā)表了自己看法。

以下為其觀點匯總整理：

不是所有的平臺都可以采用ABO模式。港鐵、京投之所以能采用ABO模式，是緣于京投既有580多公里地鐵投資經驗，也有著運營管理地鐵的經驗，當然還有制造與建設能力。相信這些都是其他各地（除了滬深）所不具備的。其實這樣的專業(yè)投資運營公司才是軌道交通的真正投資者，而不是鐵建貼公中交這樣的建設施工公司去被鼓勵做投資人。

也許，大家覺得是否應當通過一個比選的程序來選取一家企業(yè)授予它在這個領域中的經營權。

的確，此次京投并沒有通過競爭獲得，但是北京市政府之所以通過這個方式以期解決北京的軌道交通投資問題而選擇了京投，是基于多方面的原因，其中之一是京投的前身和現在都是經歷了北京全地鐵建設和投資。

相信京投是中國歷史上最長的專業(yè)投資運營公司了，在這方面，這應該是政府考慮的主要因素之一。

如果京投就搞了一條線或是兩條線，北京市政府是不敢授權它去搞未來的軌道交通的。 

這里可能你注意到了一個概念，是授權“以業(yè)主”身份從事未來的軌道交通建設。

也就是說未來，北京市的軌道交通的業(yè)主單位是京投而不再是市政府了。京投未來對資產應該是擁有所有權了。但PPP項目公司不是業(yè)主。

授權業(yè)主不是購買服務，是行政授權。但政府將每年財政投入轉道交通建設的預算，以采購的形式支付給京投用于支付其對軌道交通的運營管理（并有考核標準），是一種采購。 

但這里的確有另外一個問題，即企業(yè)能否獲得行政授權的問題。這也是我們現在在探討的問題之一。

所以未來，京投極有可能以業(yè)主身份就某條線再以PPP的模式招其他投資人投資與建設，10%、50%，可以再另外討論。

但PPP是什么？是因為政府1、缺錢；2、缺人；3、缺經驗；4、缺技術，所以才需要有前述資源的社會資本來提供公共產品和服務。

如果一個地方的某個領域政府的公司擁有了上述1、2、3、4全部這些，還需要做PPP嗎？當然不用。但一個城市的國有公司擁有這些條件，而全國其他地方缺乏這些，當然要有相關的政策來鼓勵除了少數地方以外的其他地方通過PPP的方式獲取公共產品和服務了。

PPP的目的是為了通過競爭使得政府獲得更好的公共服務與產品。競爭不是目的，是一種手段、方式。通過它要實現的就是最有能力的人來提供公眾所需要的服務。政府能做政府做，政府做不好，別人來做。通過競爭獲得最佳的服務與產品才是目的。

現在各地政府都希望能通過博弈加上一定時間，達到京滬深的水平，這樣蛋都在筐里了。但時間不允許了，時機也不對了。各地政府得調整思路了，有的事就是錯過了時機，就不能再搬以前的模式了。

至于用什么標準來衡量，總應該有一些客觀的衡量與主觀的判斷。

比如說的上海、深圳、南京（不好說），之所以認為是有經驗，一定投資的線路、里程、運營的時間長度、人員的培養(yǎng)與積累、投融資模式成熟度、對市場的駕馭等諸多因素相關。全國與地方在不同的行業(yè)是有差異的，個性不代表共性，但共性未必適用個性問題。

誰做的好誰來做，這是最基本的需求。

對于政府需要提供的公共產品和服務，當政府本身不能提供時，需要以最有效率的方式提供更好的公共產品和服務。而為了實現這個目的，需要通過競爭的方式選取更好的方案來實現這種產品和服務的提供。

對于政府需要提供的公共產品和服務，當政府本身不能提供時，需要引入社會資本。所以，如果本身就能夠提供，當然不用引入社會資本了。當然這個“能夠”的能力表現為資金、經驗、能力、人力。

政府提供公共服務與產品是其本身性質所決定的公共責任，即在任何國家與地區(qū)，一個政府具有法定和道義上的責任來為其所管理的民眾與社會提供此類產品和服務。相信這一點大家沒有意見，接下來的問題是怎么提供和提供方式的問題。如邢總所問是直接購買還是通過一種結構（如PPP）來實現獲取服務？判斷這樣的標準是什么？曹教授所說的行政中立與競爭中立？

我（王衛(wèi)東律師）理解應當是屬于如何獲取公共服務的方式問題。而從政府角度來講，是適用哪種方式，應該更多地關注效益與效率（這本身就是一種經濟學上的公平）問題：

（A）對于一個領域中，本地政府完全沒有能力（我理解的能力包括四個方面：錢、人、經驗、能力）的情況下，如果先培育一個或是幾個有能力的提供方，政府再去采購？或是政府先培養(yǎng)自己供給能力再提供公共服務給民眾都是不經濟的，如果就這么實施也是不公平的。因此，在這種政府“一窮二白”的情況下，沒有必要白手起家，采用PPP模式，可以既快又好的為地區(qū)提供公共產品和服務，是既能滿足政府提供公共服務這種本體要求，也能滿足經濟、公平（效率與效益）的要求。

（B）如果政府在提供公共服務之初，本地區(qū)就有這種供給能力，而且實踐證明（當然這里要確立標準評優(yōu)供給能力與需求之間的契合度）這種供給能力可以滿足政府提供公共服務的需求時，自然不需要按照A的方式重新開啟一種公共服務提供的新模式。而要解決的問題是，如何確保在采購本地供應商提供公共產品和服務過程中的效率、公平、透明與可競爭。

綜上，邢總提出的問題二者之間不是并存的，而是“或取”的關系，是需要政府先做判斷的。至于如何判斷，是通過定性還是通過定量？個人還是理解，定量是定性的基礎，但最終的結果一定是定性。即判斷本地提供服務的能力要看量的多少與積累，是否足以通過量的積累判斷供應商的確有滿足提供服務的完全能力（本地就可以實現前述的效益、效率和公平、競爭） ，在此基礎上當答案是肯定的話，就判定不需要PPP而是本地采購來完成公共產品與服務的保障；反之，則應判斷本地供應商要么缺乏提供能力，要么缺乏競爭能力，而無法提供最優(yōu)的公共服務與產品，需要以全新的模式來獲取公共產品和服務。

附原文：

【焦點】ABO模式橫穿出世：北京市與京投公司簽署軌道交通授權經營協議

來源：PPP頭條   記者：丁小雨  

4月20日，北京市交通委員會代表北京市政府與北京市基礎設施投資有限公司正式簽署了《北京市軌道交通授權經營協議》，標志著我市軌道交通投融資體制機制進入了授權經營模式的新階段。

該授權經營協議結合我市軌道交通實際情況，創(chuàng)造性地提出采用授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）的ABO模式。即由市政府授權京投公司履行我市軌道交通業(yè)主職責，京投公司按照授權負責整合各類市場主體資源，提供城市軌道交通項目的投融資、建設、運營等整體服務。政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付經京投公司授權經營服務費，以滿足其提供全產業(yè)鏈服務的資金需求。

對此，大岳咨詢公司總經理金永祥向【PPP頭條】表示：abo是個新概念，應該是北京市首創(chuàng)的概念，是在北京市京投公司多年做作北京市軌道交通項目模式基礎上的完善，也是在政府傳統(tǒng)管理基礎設施模式創(chuàng)新基礎上的總結提高，比如北京市排水集團特許經營?！斑@種模式可以歸結為特許經營但不一定是ppp，被授權單位可以像北京地鐵四號線那樣做ppp，也可以自行投資、建設和經營，政府只要求最后的效果而不關心具體模式。無疑，如果推廣開來，這將對ppp和特許經營產生重大影響?！?/p>

官方通稿稱： 授權經營協議的正式簽署，標志著ABO模式正式實施，既符合公益類國有企業(yè)改革的指導方向，又有利于厘清政府與企業(yè)之間的關系，實現政企分開、政事分開。政府由公共產品的直接“提供者”轉變?yōu)槭袌龌黧w的“監(jiān)管者”和“規(guī)則制定者”，減少對微觀事務的直接參與，主要負責規(guī)則制定、績效考核和監(jiān)督管理等工作，有助于深化投融資體制改革，充分發(fā)揮市場機制作用，提高公共管理的效率與質量。企業(yè)由“單一的融資平臺”轉變?yōu)椤笆袌鲑Y源的整合者”，在政府的監(jiān)督指導下開展具體工作，通過激勵約束機制和市場競爭機制整合相關資源，提供更多更好、價格更低的公共服務，從而有利于公共服務市場的形成和規(guī)范。

金永祥接受采訪時說：“ABO的提出是一個不非常大的事件，有很多問題需要思考。比如，第一，這種授權需要競爭嗎？如果不競爭保證效率提高的機制與國家提高效率的供給側改革怎么對接？第二，ABO屬于政府購買服務嗎？如果不是是什么，如果是與政府購買服務的機制如何對接？第三，京投公司我了解，有這個能力，但是不是國內的平臺公司都可以這樣轉型？或者說什么樣的平臺可以這樣轉型？第四，北京市政府可以直接授權京投，能直接授權給上海城投嗎？進一步，能直接授權給法國威立雅嗎？等等?！?/p>

官方資料來源于北京市基礎設施投資有限公司官網

編輯：陳丹丹