總結(jié)分析當(dāng)前影響我國工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)健康發(fā)展的五方面主要疑難，即強(qiáng)制招標(biāo)過度、建筑市場缺乏真正的競爭、評(píng)標(biāo)方法的人為操作空間大、招標(biāo)人員素質(zhì)不高、招標(biāo)監(jiān)督不夠，并結(jié)合當(dāng)前我國工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)的實(shí)際，嘗試剖析了當(dāng)前我國工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)存在主要疑難的根本原因，并探討了破解疑難的對(duì)策和思路。

自《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來，我國招標(biāo)投標(biāo)在各個(gè)行業(yè)工程建設(shè)領(lǐng)域得到了迅猛發(fā)展。為了不斷規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，國家各部門及地方政府相繼出臺(tái)了一系列的招標(biāo)投標(biāo)管理制度;為了進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，國務(wù)院于2012年又頒布了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。然而，目前我國招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)特別是在國有企業(yè)的工程建設(shè)領(lǐng)域，仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

一是違規(guī)較多。據(jù)國家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)顯示，最近石油、華潤電力等11個(gè)國企涉及違規(guī)招標(biāo)金額超487億元，招標(biāo)投標(biāo)已成了違法違規(guī)案件的高發(fā)環(huán)節(jié)。這類招標(biāo)看似程序到位、細(xì)節(jié)完整，實(shí)質(zhì)上是從項(xiàng)目資金中分肥，招標(biāo)程序變成權(quán)力尋租的一塊遮羞布。

二是效果欠佳。招標(biāo)投標(biāo)最終目標(biāo)是通過市場競爭選擇具有合格承攬能力且報(bào)價(jià)較低的中標(biāo)人并與之簽訂合同，以確保順利實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)目標(biāo)。然而目前我國工程建設(shè)領(lǐng)域存在大量工程在招標(biāo)后的合同實(shí)施中，合同約定的各項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)難以按期實(shí)現(xiàn)，投資不斷攀升，招標(biāo)效果大打折扣。

結(jié)合當(dāng)前我國工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)實(shí)際，剖析招標(biāo)投標(biāo)中存在的主要疑難及其原因，進(jìn)而探索解決問題的思路和途徑。

一、當(dāng)前我國工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)存在的主要疑難

(一)強(qiáng)制招標(biāo)過度

根據(jù)2000年頒布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中第二條至第七條的規(guī)定，凡屬于關(guān)系社會(huì)公共利益和公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、關(guān)系社會(huì)公共利益和公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目、使用國有資金投資項(xiàng)目、國家融資項(xiàng)目、使用國際組織或者外國政府資金的項(xiàng)目，且單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬元人民幣以上的施工項(xiàng)目、單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬元人民幣以上的重要設(shè)備材料等貨物、單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬元人民幣以上的服務(wù)(含勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等)，均必須進(jìn)行招標(biāo)，同時(shí)還規(guī)定雖然單項(xiàng)合同估算價(jià)低于上述規(guī)定的限額，但項(xiàng)目總投資額在3000萬元人民幣以上的，均必須進(jìn)行招標(biāo)。這就是我國現(xiàn)行強(qiáng)制招標(biāo)的范圍及限額。由于我國物價(jià)年年不斷上漲，建設(shè)工程規(guī)模普遍龐大，無論是單項(xiàng)合同估算價(jià)還是項(xiàng)目總投資額很少有低于上述限額的。而且按照上述規(guī)定，對(duì)于總投資額達(dá)到3000萬元人民幣以上的項(xiàng)目，無論所包含的單項(xiàng)金額有多小都要進(jìn)行招標(biāo)，這一點(diǎn)明顯不合理，盡管根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定對(duì)于采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過大的，可以在項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)認(rèn)定不招標(biāo)，但由于在核準(zhǔn)階段受設(shè)計(jì)階段深度的限制，很難將整個(gè)工程的所有標(biāo)段劃分清楚，實(shí)際上也很難得到主管部門不招標(biāo)的認(rèn)定。顯然，我國目前強(qiáng)制招標(biāo)的范圍過寬，強(qiáng)制招標(biāo)過度。

強(qiáng)制招標(biāo)過度，導(dǎo)致許多企業(yè)以招標(biāo)率來對(duì)招標(biāo)工作進(jìn)行考核，誤認(rèn)為招標(biāo)覆蓋率越大越好?，F(xiàn)行的強(qiáng)制招標(biāo)過度要求，不僅難以實(shí)行，還花費(fèi)大量的工作精力、時(shí)間和費(fèi)用，造成社會(huì)資源浪費(fèi)。

(二)建筑市場缺乏真正的競爭

招標(biāo)投標(biāo)是一種充滿市場競爭的交易方式，建筑市場實(shí)現(xiàn)真正競爭是進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的基礎(chǔ)。然而，由于我國建筑業(yè)發(fā)展的特殊歷史原因，各行業(yè)建筑市場基本以龐大的國有企業(yè)為主，缺乏真正有效的競爭。例如我國水電建筑市場，目前市場上有兩家實(shí)力較強(qiáng)的水電建筑央企，盡管國內(nèi)許多省均有省級(jí)水電建筑企業(yè)，但由于長期的歷史原因，均沒有承攬大中型水電工程的經(jīng)歷，其技術(shù)水平和綜合實(shí)力與兩家水電建筑央企相比都相差甚遠(yuǎn)，往往很少有水電業(yè)主敢冒險(xiǎn)將大中型水電工程委托給省級(jí)水電建筑企業(yè)承攬;盡管兩家水電建筑央企旗下都有多家水電技術(shù)水平高、綜合實(shí)力強(qiáng)的子公司，但兩家水電建筑央企總部都采取高度集權(quán)化管理，核心的人財(cái)權(quán)都統(tǒng)歸于總部，實(shí)際經(jīng)營中往往為了保護(hù)集團(tuán)的整體利益，子公司難以在市場上真正獨(dú)立。按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，兩家水電建筑央企在同一市場上聯(lián)合壟斷和相互競爭所付出成本與獲利相比，選擇聯(lián)合壟斷是必然趨勢，真正競爭難以形成。所以，特別是大型水電工程投標(biāo)中會(huì)出現(xiàn)一種普遍現(xiàn)象：投標(biāo)人基本都是兩家水電建筑央企旗下的子公司，幾十億元的工程，各家投標(biāo)人報(bào)價(jià)往往會(huì)出奇地接近。

建筑市場缺乏真正的競爭，不僅難以取得良好的招標(biāo)效果，而且還會(huì)帶來許多危害：一是投標(biāo)人將輪流坐莊，招標(biāo)將流于形式;二是容易導(dǎo)致投標(biāo)人與招標(biāo)人之間串通或投標(biāo)人之間相互串通，進(jìn)行私下交易;三是中標(biāo)人的投標(biāo)競爭壓力不強(qiáng)，中標(biāo)項(xiàng)目完成的好壞都不影響后續(xù)其他項(xiàng)目的投標(biāo)或中標(biāo)，因而合同履約誠信越來越差;四是投標(biāo)人不敢依法伸張權(quán)利，怕影響得罪招標(biāo)人而失去今后的市場。

(三)評(píng)標(biāo)方法的人為操作空間大

根據(jù)我國招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，法定的評(píng)標(biāo)方法有綜合評(píng)估法和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法。然而，在當(dāng)前實(shí)際工程建設(shè)招標(biāo)評(píng)標(biāo)中，普遍采用的是綜合評(píng)估法中的綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)標(biāo)。在使用綜合評(píng)分法中，除報(bào)價(jià)按招標(biāo)文件事先規(guī)定的計(jì)算公式計(jì)算確定分值外，其他商務(wù)和技術(shù)評(píng)審因素均由專家打分并經(jīng)算術(shù)平均計(jì)算確定分值。

由于專家打分屬于主觀評(píng)價(jià)，所以綜合評(píng)估法(綜合評(píng)分法)呈現(xiàn)出許多弊?。阂皇怯捎谠撛u(píng)標(biāo)方法受人為影響大，所以給權(quán)力尋租、人為操控評(píng)標(biāo)留下了巨大空間，必然導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)及評(píng)標(biāo)違法違規(guī)現(xiàn)象多,不利于保證真正有實(shí)力的投標(biāo)人獲得中標(biāo)機(jī)會(huì);二是在該評(píng)標(biāo)方法中，投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)是專家評(píng)分的核心內(nèi)容，然而大量的工程實(shí)際情況是中標(biāo)人的投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)評(píng)審結(jié)果再好，但在工程施工中卻并未按其實(shí)施，投標(biāo)評(píng)審與工程施工成了“兩張皮”，致使對(duì)投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)的評(píng)審成了典型的紙上談兵。另外，由于投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)內(nèi)容繁多，而評(píng)標(biāo)時(shí)間普遍倉促，所以評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)過程中無法保證逐字逐句地仔細(xì)審閱每份投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)的全部內(nèi)容，由此易誘發(fā)投標(biāo)人故意在投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)中埋伏筆，中標(biāo)后再向招標(biāo)人要求增加額外費(fèi)用，給招標(biāo)人造成不必要的損失。

(四)招標(biāo)人員素質(zhì)不高

為提高招標(biāo)人員職業(yè)素質(zhì)，我國自2009年已開始推行招標(biāo)師職業(yè)(執(zhí)業(yè))資格制度，實(shí)行招標(biāo)人員持證上崗，但當(dāng)前仍有大部分從事招標(biāo)的人員沒有招標(biāo)師證書，特別是在占我國招標(biāo)規(guī)模比重最大的國有企業(yè)里，因長期用人制度的弊端，此種情形較為普遍。

對(duì)于一個(gè)合格的招標(biāo)師而言，不僅要具有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)組織的基本能力，更要具有招標(biāo)文件編制審查、招標(biāo)方案策劃及異議處理等專業(yè)能力。然而目前現(xiàn)狀是許多招標(biāo)人員只能簡單地組織招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，卻缺乏招標(biāo)文件編制審查能力，往往最多只能簡單套用招標(biāo)文件范本，難以編制出真正適合招標(biāo)項(xiàng)目特點(diǎn)的高質(zhì)量招標(biāo)文件，更缺乏招標(biāo)方案策劃和異議處理能力。

招標(biāo)人員素質(zhì)不高，直接影響著招標(biāo)效果，主要表現(xiàn)為：一是招標(biāo)人員對(duì)招標(biāo)投標(biāo)及相關(guān)法律法規(guī)理解不透，只知其然而不知其所以然，容易導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)組織中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象;二是招標(biāo)人員缺乏招標(biāo)文件編制審查、招標(biāo)方案策劃的能力，必將影響整體招標(biāo)效果，難以實(shí)現(xiàn)招標(biāo)項(xiàng)目的根本要求;三是招標(biāo)人員缺乏異議處理能力，必將不利于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)順利、合法地進(jìn)行。

(五)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督不夠

根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》有關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)既要受到建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督，也要受到投標(biāo)人及其利害相關(guān)方的監(jiān)督。這種行政監(jiān)督加社會(huì)監(jiān)督的多重監(jiān)督體系，應(yīng)該說監(jiān)督已很嚴(yán)格，但現(xiàn)狀卻不盡然。在招標(biāo)行政監(jiān)督方面，當(dāng)前我國大量的工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)過程中，沒有行政主管部門的監(jiān)督，取而代之的是招標(biāo)人內(nèi)部監(jiān)督，特別是國有企業(yè)的工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)，普遍都是企業(yè)內(nèi)部的紀(jì)委或監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，最多是上級(jí)單位派人監(jiān)督，這種監(jiān)督實(shí)為同體監(jiān)督，效果大打折扣;在招標(biāo)社會(huì)監(jiān)督方面，由于我國當(dāng)前建筑市場缺乏真正的競爭以及招標(biāo)評(píng)標(biāo)還不夠規(guī)范，投標(biāo)人并不能僅靠實(shí)力中標(biāo)，所以許多投標(biāo)人即使在掌握了招標(biāo)人人為操縱評(píng)標(biāo)等違法違規(guī)行為而損害自身利益的證據(jù)時(shí)，也往往選擇忍氣吞聲而不敢投訴。所以，當(dāng)前對(duì)招標(biāo)的社會(huì)監(jiān)督力量還很微弱，致使招標(biāo)評(píng)標(biāo)違法違規(guī)的現(xiàn)象難以遏制，無法取得良好的招標(biāo)效果。

二、破解疑難對(duì)策的思考

(一)堅(jiān)持招標(biāo)效果為導(dǎo)向，提高招標(biāo)限額，避免過度招標(biāo)

出現(xiàn)強(qiáng)制招標(biāo)過度的根本原因是我國現(xiàn)行的強(qiáng)制招標(biāo)范圍及限額不合理和對(duì)招標(biāo)作用的無限放大。誤認(rèn)為只有招標(biāo)才是社會(huì)資源優(yōu)化配置的最好方式，但實(shí)際招標(biāo)效果往往卻并不理想;誤認(rèn)為只有招標(biāo)才是防止工程建設(shè)腐敗的最有效方式，但實(shí)際上大量招標(biāo)案例卻反映出招標(biāo)已成了權(quán)力尋租、腐敗的高發(fā)環(huán)節(jié)。

因此，我國從立法階段就應(yīng)當(dāng)理性看待招標(biāo)的作用，招標(biāo)作為市場優(yōu)化配置資源的一種方式，本身也具有一定局限性，只有在招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模、市場環(huán)境等條件適宜的情況下，招標(biāo)才能真正發(fā)揮有效作用，取得良好效果。

建議國家主管部門堅(jiān)持以招標(biāo)效果為導(dǎo)向，結(jié)合自2000年以來市場物價(jià)的上漲幅度以及多年來各行業(yè)招標(biāo)實(shí)踐情況，合理提高招標(biāo)限額。

(二)加快國企改革，打破建筑行業(yè)壟斷，建立真正競爭的建筑市場

從我國建筑業(yè)實(shí)情看，當(dāng)前建筑市場缺乏真正競爭甚至出現(xiàn)壟斷的根本原因是國企建筑市場主體的布局不利于競爭，致使有競爭實(shí)力的建筑企業(yè)往往因相互之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系而不能獨(dú)立競爭，能獨(dú)立相互競爭的建筑企業(yè)往往因?qū)嵙沂庀嗖钐h(yuǎn)而無法競爭。因此，應(yīng)當(dāng)加快國企改革，打破建筑行業(yè)壟斷，建立真正競爭的建筑市場。

(三)改進(jìn)評(píng)標(biāo)方法，消除人為操作空間

綜合評(píng)估法(綜合評(píng)分法)的根本缺陷是本身固有的人為操作空間，為權(quán)力尋租、人為操控評(píng)標(biāo)等違法違規(guī)行為提供了便利通道。要想根除當(dāng)前我國工程建設(shè)評(píng)標(biāo)違法違規(guī)行為，必須改進(jìn)評(píng)標(biāo)方法，消除人為操作空間。

為消除評(píng)標(biāo)中人為操作空間，應(yīng)當(dāng)研究和推行適宜我國國情的經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法。例如：取消對(duì)報(bào)價(jià)以外的商務(wù)和技術(shù)因素由專家進(jìn)行優(yōu)劣評(píng)審打分的作法，而改為合格制評(píng)審，即取消對(duì)投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)的評(píng)審打分，將對(duì)投標(biāo)人特別重要的技術(shù)方面要求如投入資源(主要人員及設(shè)備)、關(guān)鍵工藝等列入投標(biāo)人資格條件，并在招標(biāo)文件中根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要事先給定明確的基本條件，評(píng)標(biāo)中經(jīng)專家評(píng)審?fù)稑?biāo)文件均符合給定基本條件的，即判定該投標(biāo)人合格，然后以有效且合格的投標(biāo)人名單中選擇最低報(bào)價(jià)的投標(biāo)人中標(biāo)。由于將原來對(duì)商務(wù)和技術(shù)因素的優(yōu)劣評(píng)審改成了合格評(píng)審，由此可極大地消除評(píng)標(biāo)中人為操作空間。

采用上述方法評(píng)標(biāo)時(shí)，為防止投標(biāo)人惡意壓低報(bào)價(jià)，應(yīng)研究配套采取相應(yīng)有效的報(bào)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任約束倒逼機(jī)制，以反制投標(biāo)人不敢冒險(xiǎn)投低于成本的報(bào)價(jià)，從而促進(jìn)每個(gè)投標(biāo)人根據(jù)自己的管理水平報(bào)出自己能夠承受且具有競爭力的報(bào)價(jià)。例如可以在招標(biāo)文件中補(bǔ)充約定：當(dāng)選擇的中標(biāo)人報(bào)價(jià)低于招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的一定幅度時(shí)，應(yīng)要求中標(biāo)人向招標(biāo)人提交一份差額履約擔(dān)保，擔(dān)保金額為中標(biāo)人報(bào)價(jià)與招標(biāo)控制價(jià)之間差額的3倍以上，在工程實(shí)施中當(dāng)發(fā)生因中標(biāo)人報(bào)價(jià)過低而造成工程資金不足時(shí)，則將差額擔(dān)保金用于工程以彌補(bǔ)資金不足。只有這樣，才能給真正管理水平高且報(bào)價(jià)低的投標(biāo)人創(chuàng)造更多的中標(biāo)機(jī)會(huì)，才能有效防范違法違規(guī)行為，才能不斷促進(jìn)建筑市場正常有序競爭，激發(fā)投標(biāo)人不斷提高管理水平，最終促進(jìn)建筑市場健康有序發(fā)展。

(四)強(qiáng)力推行持證上崗制度，保證招標(biāo)人員職業(yè)素質(zhì)

目前我國工程建設(shè)招標(biāo)人員素質(zhì)不高的根本原因是招標(biāo)師持證上崗制度沒有真正落實(shí)。因此，建議國家主管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)力推行招標(biāo)師持證上崗制度，定期或不定期地對(duì)招標(biāo)人員進(jìn)行持證上崗情況檢查，確保從事招標(biāo)的人員具有招標(biāo)師證書，沒有招標(biāo)師證書的人員不得從事招標(biāo)工作，從而確保我國招標(biāo)師職業(yè)(執(zhí)業(yè))資格制度真正得到落實(shí)，招標(biāo)師的合法地位及作用能夠真正得到體現(xiàn)，進(jìn)而有利于加快我國招標(biāo)事業(yè)的健康發(fā)展。

根據(jù)當(dāng)前現(xiàn)狀，為保證招標(biāo)師人員的素質(zhì)，建議國家主管部門對(duì)招標(biāo)師加大培訓(xùn)力度，特別是在招標(biāo)方案策劃、招標(biāo)文件編制審查以及異議處理等關(guān)鍵能力培訓(xùn)上，更要重點(diǎn)培訓(xùn)，以提高招標(biāo)師的綜合能力及核心競爭力。

(五)加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)的行政監(jiān)督，為社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造有利條件

當(dāng)前我國對(duì)招標(biāo)活動(dòng)監(jiān)督不夠的根本原因是招標(biāo)監(jiān)督缺位。因此，建議一方面應(yīng)取消招標(biāo)人企業(yè)內(nèi)部的同體監(jiān)督，依法由各地建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)派人監(jiān)督，監(jiān)督人員可考慮由具有一定招標(biāo)工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)的招標(biāo)師擔(dān)任，評(píng)標(biāo)開始前由建設(shè)行政主管部門從當(dāng)?shù)氐恼袠?biāo)師數(shù)據(jù)庫中隨機(jī)抽取確定，這樣既可以通過發(fā)揮招標(biāo)師的作用加強(qiáng)招標(biāo)監(jiān)督，同時(shí)也不會(huì)增加建設(shè)行政主管部門人員配置壓力。另外，建議國家主管部門還應(yīng)鼓勵(lì)投標(biāo)人及其利害相關(guān)方加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督、投訴，并為其創(chuàng)造有利條件，解除投標(biāo)人顧慮，用法律武器維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益，從而共同促進(jìn)我國工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)規(guī)范、健康地發(fā)展。

編輯：李曉佳