政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“服務(wù)”不包含“單純的工程建設(shè)”，不能依據(jù)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)辦法”直接購(gòu)買(mǎi)純工程建設(shè)；

可以用PPP模式購(gòu)買(mǎi)既含工程建設(shè)又含管理運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，購(gòu)買(mǎi)的標(biāo)的是“O”“（Operation），購(gòu)買(mǎi)“O”的同時(shí)購(gòu)買(mǎi)與之密不可分的“B”；

以運(yùn)營(yíng)（管理）費(fèi)用在PPP全生命周期全部支出中所占一定比重為標(biāo)準(zhǔn)，扎緊PPP的口袋，防止純工程項(xiàng)目混入PPP。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP之爭(zhēng)，是這輪PPP改革的一個(gè)重頭戲。如何看待政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP的關(guān)系，眾說(shuō)紛紜。由于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)免去了PPP項(xiàng)目中“政府每年支持PPP項(xiàng)目的財(cái)力不得超過(guò)上年一般財(cái)政收入的10%”的限制，省略了PPP模式中的若干評(píng)估報(bào)告，且依托的是政府信用，金融機(jī)構(gòu)容易接受，在程序及操作流程上也簡(jiǎn)便易行，因此2015年以來(lái)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在很多建設(shè)工程領(lǐng)域大行其道，大有超越PPP之勢(shì)，甚至演變?yōu)榈胤秸@開(kāi)“43號(hào)文”、PPP模式的一種變相融資。

很多人都感覺(jué)套用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)辦法”，繞開(kāi)PPP模式直接購(gòu)買(mǎi)純工程建設(shè)，變相增加政府債務(wù)又得不到有效監(jiān)管似乎不妥，但問(wèn)題出在哪里？依據(jù)是什么？目前尚無(wú)有說(shuō)服力的解釋。本文從《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》立法精神出發(fā)，探究二者的本質(zhì)區(qū)別及這些問(wèn)題的答案。

一、政府付費(fèi)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府采購(gòu)

分析PPP與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的關(guān)系之前，我們先分析下與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)的三個(gè)名詞及區(qū)別：政府付費(fèi)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府采購(gòu)。

政府付費(fèi)是PPP模式核心制度——財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第11條“項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制”的一種，與使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助并列。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策依據(jù)，是財(cái)政部2014年頒布并于2015年1月1日實(shí)施的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）。

政府采購(gòu)的依據(jù)是2002年頒布、2003年實(shí)施、2014年修正的《政府采購(gòu)法》，以及2014年頒布、2015年實(shí)施的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，是政府“使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。

由于沒(méi)有官方統(tǒng)一的權(quán)威解釋?zhuān)趯?shí)踐中這三個(gè)名詞經(jīng)常容易被混淆，或被選擇性適用，為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP之爭(zhēng)埋下了隱患。

從三個(gè)名詞的相關(guān)法律規(guī)定中可以看出：政府付費(fèi)則是我國(guó)PPP的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的一種，是PPP體系中的一個(gè)名詞，無(wú)需多言；

政府采購(gòu)，對(duì)象是貨物、工程、服務(wù)，其中的“服務(wù)”包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“服務(wù)”，但政府采購(gòu)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)立法的出發(fā)點(diǎn)不同（見(jiàn)下文）；此外，政府采購(gòu)將“工程”與“服務(wù)”并列，說(shuō)明立法者認(rèn)為“工程”和“服務(wù)”是兩種不同的采購(gòu)標(biāo)的，這也為下文政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“服務(wù)”不包含“工程”這一論點(diǎn)，提供了制度依據(jù)。 

二、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP界限的三個(gè)問(wèn)題

區(qū)分政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP的界限，至少要弄清楚三個(gè)問(wèn)題。

問(wèn)題一：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“服務(wù)”是否包含“單純的工程建設(shè)”（政府能否依據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)辦法，直接且僅購(gòu)買(mǎi)工程建設(shè)）？

認(rèn)為可以用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)純工程建設(shè)的觀點(diǎn)，其制度依據(jù)是《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）第十四條第（五）款：“ 除法律法規(guī)另有規(guī)定外，下列服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄：……（五）政府履職所需輔助性事項(xiàng)。法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定、社會(huì)調(diào)查、會(huì)議經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)、工程服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)審、財(cái)務(wù)審計(jì)、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)……”

仔細(xì)研究第（五）款我們發(fā)現(xiàn)：該條款中除“工程服務(wù)”外，都是“法律服務(wù)”、“戰(zhàn)略和政策研究”、“標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定”、“社會(huì)調(diào)查”、“項(xiàng)目評(píng)審”、“財(cái)務(wù)審計(jì)”等輕資產(chǎn)、技術(shù)和勞動(dòng)密集類(lèi)的服務(wù)，再看第（五）款的標(biāo)題——“政府履職所需輔助性事項(xiàng)”，也是此用意。因此筆者認(rèn)為，根據(jù)該條款的立法精神，這里的“工程服務(wù)”，也應(yīng)是類(lèi)似工程造價(jià)咨詢、監(jiān)理咨詢、招投標(biāo)代理服務(wù)等與工程建設(shè)相關(guān)的“輕資產(chǎn)”服務(wù)，而不是工程項(xiàng)目本身。此外，再看第十四條的其他款項(xiàng)，從第（一）至第（六）款，可以納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄的服務(wù)種類(lèi)有“基本公共服務(wù)”、“社會(huì)管理性服務(wù)”、“行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)”、“技術(shù)性服務(wù)”、“政府履職所需輔助性事項(xiàng)”等，都屬于技術(shù)類(lèi)、勞務(wù)類(lèi)和輕資產(chǎn)的服務(wù)。

因此，從《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》的立法精神出發(fā)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍或內(nèi)容，應(yīng)只包含勞動(dòng)密集、技術(shù)密集的輕資產(chǎn)服務(wù)，其價(jià)值不在于產(chǎn)出結(jié)果，而在于產(chǎn)出結(jié)果代表的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)含量和勞動(dòng)力結(jié)晶；相反，工程建設(shè)是資本密集型的重資產(chǎn)，其價(jià)值在于資產(chǎn)本身。因此，購(gòu)買(mǎi)工程建設(shè)是購(gòu)買(mǎi)的重資產(chǎn)，不是服務(wù)，不適用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法。也即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“服務(wù)”不包含單純的工程建設(shè)！

從上面的分析我們看出，目前很多繞開(kāi)PPP模式，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為由購(gòu)買(mǎi)工程建設(shè)形成的資產(chǎn)，是與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)立法精神相悖的。

有人可能會(huì)問(wèn)：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不包含純工程建設(shè)，但政府采購(gòu)包含工程建設(shè)。的確如此，我們?cè)俜治稣少?gòu)。

《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第658號(hào)）第七條明確了政府可以采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，同時(shí)明確了工程“是指建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。這是否意味著可以借道政府采購(gòu)來(lái)購(gòu)買(mǎi)工程？

編輯：葉馨