筆者認(rèn)為，這兩部法規(guī)出發(fā)點(diǎn)不同：“政府購(gòu)買服務(wù)辦法”是從政府付費(fèi)、財(cái)政預(yù)算和管理角度，強(qiáng)調(diào)的是政府財(cái)政支出購(gòu)買的內(nèi)容，是政府用納稅人的錢可以買什么、錢從哪兒來(lái)的角度，是結(jié)果導(dǎo)向；而“政府采購(gòu)法”強(qiáng)調(diào)的是從政府遴選采購(gòu)主體的角度，是政府怎樣合規(guī)采購(gòu)和怎樣公平公正地選擇采購(gòu)主體，是為了防止政府采購(gòu)過(guò)程中的暗箱操作和權(quán)力尋租，是過(guò)程導(dǎo)向。

再分析當(dāng)下政府購(gòu)買工程建設(shè)服務(wù)泛濫現(xiàn)象的特點(diǎn)：當(dāng)前的以政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行工程建設(shè)，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是從政府付費(fèi)、財(cái)政預(yù)算的角度，即用納入財(cái)政預(yù)算、政府付費(fèi)的方式購(gòu)買工程建設(shè)，而不是怎樣選擇采購(gòu)主體，不適用“政府采購(gòu)法”，而是應(yīng)尋求有關(guān)規(guī)范政府付費(fèi)、財(cái)政預(yù)算和管理的相關(guān)法律依據(jù)。而如前所述，《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》也不適用純工程建設(shè)，不能依據(jù)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》購(gòu)買工程建設(shè)。 

問(wèn)題二：政府能否以PPP模式購(gòu)買包含工程建設(shè)的服務(wù)？

這個(gè)問(wèn)題回答的基礎(chǔ)，是PPP的核心定義。PPP的內(nèi)涵是政府和私營(yíng)部門（社會(huì)資本）在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的長(zhǎng)期合作關(guān)系，這種合作很大程度上是包含工程建設(shè)的部分（不是全部，因?yàn)镺&M、MC不包括工程建設(shè)），例如BOT、BOO、BLT、DBFO、ROT等，都包含了“B”即建設(shè)（ROT的“R”是Renovate，改擴(kuò)建）。但PPP與單純的購(gòu)買工程建設(shè)不同的是，PPP還包括了建設(shè)后的運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)，即“O”（Operation）或“M”（Management），這個(gè)“O”或“M”則正是政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)象。由于“O”和“B”在PPP中密不可分，政府購(gòu)買“O”的同時(shí)也購(gòu)買了“B”，“B”是“O”的載體，但“O”是政府購(gòu)買的目標(biāo)，購(gòu)買的“O”包含了與之密不可分的“B”。也就是說(shuō)，包含了運(yùn)營(yíng)、管理、經(jīng)營(yíng)的工程建設(shè)，是可以通過(guò)PPP模式納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍的。

國(guó)外PPP理論和實(shí)務(wù)界對(duì)這一問(wèn)題也有類似觀點(diǎn)。例如英國(guó)達(dá)霖·格里姆賽（Darrin Grimsey）和澳大利亞莫文·K·劉易斯（Mervyn K. Lewis）合著的《PPP革命：公共服務(wù)中的政府和社會(huì)資本合作》一書中認(rèn)為，“PPP的本質(zhì)在于公共部門不再是只購(gòu)買一項(xiàng)資產(chǎn)，而是按規(guī)定的條款和條件購(gòu)買一整套服務(wù)。這一特點(diǎn)也是該合作方式得以立足的關(guān)鍵”，并認(rèn)為PPP的具體特征之一便是“關(guān)注服務(wù)”，“強(qiáng)調(diào)的是政府接受的服務(wù)，而不是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的采購(gòu)?！?/p>

當(dāng)然，目前很多PPP項(xiàng)目，實(shí)際沒(méi)有多少運(yùn)營(yíng)和管理內(nèi)容，甚至有些地方政府，將純工程建設(shè)項(xiàng)目加點(diǎn)所謂的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容（如物業(yè)管理）納入PPP項(xiàng)目范疇。這一問(wèn)題的解決，詳見(jiàn)問(wèn)題三的答案。

可能又有政府購(gòu)買服務(wù)的“?；庶h”再次反過(guò)來(lái)問(wèn)：那是否可以用政府購(gòu)買服務(wù)，購(gòu)買包含“O”的“B”，而不采取PPP模式？

筆者認(rèn)為，這種情況下，其服務(wù)和工程的提供者肯定是政府以外的其他主體（如果是政府本身或本級(jí)平臺(tái)公司就不需要納入政府購(gòu)買服務(wù)），也即社會(huì)資本，符合PPP模式的實(shí)質(zhì)意義，應(yīng)全部納入PPP模式，不應(yīng)該有“法外之地”，否則不利于項(xiàng)目和服務(wù)的規(guī)范管理，也會(huì)增加政府的隱性債務(wù)。 

問(wèn)題三：以PPP模式購(gòu)買“B”+“O”的項(xiàng)目是不是沒(méi)有界限？（只要含“O”和“B”的項(xiàng)目，都可以用PPP模式由政府購(gòu)買服務(wù)？）

筆者認(rèn)為，答案是否定的。因?yàn)椴粚?duì)“O”和“B”的比重進(jìn)行限制，所有建設(shè)項(xiàng)目隨便加點(diǎn)所謂的服務(wù)，即可納入PPP范疇，這樣還是控制不了政府購(gòu)買服務(wù)泛化的風(fēng)險(xiǎn)。

既然不是，那界限是什么？要解決政府購(gòu)買服務(wù)異化為地方政府變相舉債的現(xiàn)象，這個(gè)問(wèn)題一定要有清晰的答案。

筆者提供兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，供立法部門參考：

1、界定“運(yùn)營(yíng)費(fèi)用”在PPP全生命周期全部支出中的比重；或

2、為工程建設(shè)項(xiàng)目納入PPP模式設(shè)置前提條件。

標(biāo)準(zhǔn)一：界定“運(yùn)營(yíng)”費(fèi)用在PPP全生命周期全部支出中的比重，是指在包含工程建設(shè)的PPP項(xiàng)目中，要明確“B”以外的“O”費(fèi)用（主要是運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、日常管理費(fèi)用、維修維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用等），占整個(gè)項(xiàng)目全生命周期全部支出總額的一定比重。達(dá)到這個(gè)比重以上的項(xiàng)目，可以采取政府購(gòu)買服務(wù)的PPP模式。這一標(biāo)準(zhǔn)的目的是防止純工程建設(shè)類項(xiàng)目（或幾乎沒(méi)有運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)的工程項(xiàng)目）混入PPP項(xiàng)目，占用PPP政策資源和財(cái)政資源。具體達(dá)到何種比重，數(shù)值應(yīng)設(shè)置為多少，建議按不同的行業(yè)，由PPP主管部門組織專家，通過(guò)各類案例統(tǒng)計(jì)分析并根據(jù)經(jīng)驗(yàn)得出參考數(shù)值，并動(dòng)態(tài)調(diào)整。

標(biāo)準(zhǔn)二：為工程建設(shè)項(xiàng)目納入PPP模式設(shè)置前提條件，是指對(duì)于不容易用“運(yùn)營(yíng)費(fèi)用比重標(biāo)準(zhǔn)”衡量的項(xiàng)目，或項(xiàng)目性質(zhì)特殊，用比重標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué)的，可以采用“前提條件標(biāo)準(zhǔn)”予以規(guī)范。

采取PPP模式購(gòu)買缺乏運(yùn)營(yíng)服務(wù)的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)以以下三個(gè)原則為前提：

1）必要性原則，即這類項(xiàng)目涉及國(guó)計(jì)民生，或意義重大，必須要建設(shè)，例如防汛工程，河流污染整治，等等，而一些市政廣場(chǎng)、景觀工程等“面子工程”，不符合“必要性原則”；

2）公眾性原則，即必須使廣大公眾受益，而不是少數(shù)人甚至政府本身獲益（有的地區(qū)曾把政府行政中心大樓建設(shè)列入PPP項(xiàng)目，不符合公眾性原則）；

3）合規(guī)性原則，即如果要采用政府購(gòu)買工程建設(shè)的服務(wù)方式進(jìn)行PPP項(xiàng)目建設(shè)，當(dāng)?shù)卣仨毞稀?0%紅線”、債務(wù)水平合理、無(wú)重大違約行為等規(guī)定。

缺乏運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，只有完全符合上述三個(gè)原則，才可以納入PPP范疇。 

綜上，本文探討的PPP與政府購(gòu)買服務(wù)的本質(zhì)區(qū)別，以及與政府采購(gòu)、工程建設(shè)的關(guān)系，具有相當(dāng)?shù)睦碚撾y度和實(shí)踐障礙，也是PPP立法和實(shí)踐中最難攻克的部分，各類觀點(diǎn)幾乎千人千面，很難統(tǒng)一，筆者也只是拋磚引玉，很多看法也可能隨著理解和認(rèn)識(shí)的逐步加深，會(huì)有不同的轉(zhuǎn)變。但這些都是PPP的核心問(wèn)題，是PPP立法和PPP操作過(guò)程中無(wú)法回避的問(wèn)題，建議業(yè)界加強(qiáng)溝通、交流和探討。 

編輯：葉馨