強(qiáng)有力的公共支持及基于PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是該項(xiàng)目得以順利延續(xù)的重要前提。首先，摩洛哥政府成立了摩洛哥太陽(yáng)能管理局(MASEN)，專門負(fù)責(zé)摩洛哥太陽(yáng)能計(jì)劃，并且籌集了充足的資金用以支付集中太陽(yáng)能發(fā)電技術(shù)的額外成本(據(jù)估計(jì)為每年6000萬(wàn)美元)。國(guó)家以“購(gòu)電協(xié)議”的形式承諾購(gòu)買生產(chǎn)的電力 ，大大降低了產(chǎn)出階段的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)后，入圍的太陽(yáng)能電力生產(chǎn)企業(yè)組成了太陽(yáng)能電力公司，與政府簽訂長(zhǎng)期合同，以確保項(xiàng)目的建設(shè)、融資和運(yùn)行按照合同約定實(shí)施;且以有競(jìng)爭(zhēng)力的投標(biāo)價(jià)格將產(chǎn)出的電力銷售給MASEN。

摩洛哥政府通過可再生能源法、摩洛哥太陽(yáng)能管理局與摩洛哥政府公約的方式保證政府以財(cái)政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)MASEN購(gòu)電成本與銷售電價(jià)之間的價(jià)差。且世行承諾，在摩洛哥政府需要?jiǎng)佑秘?cái)政資金彌補(bǔ)差價(jià)的情況下，世行IBRD以2億美元貸款來支付這部分增量成本。這一機(jī)制與很多國(guó)家“上網(wǎng)電價(jià)基金”的作用相同，能夠大幅度減少私人參與氣候類項(xiàng)目融資的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，可以復(fù)制到很多新能源和能效項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)中。

該項(xiàng)目得以實(shí)施和延續(xù)無(wú)疑有賴于多層次的國(guó)際合作。項(xiàng)目獲得了清潔技術(shù)基金(CTF)1.97億美元優(yōu)惠貸款;并有IFIs、非洲開發(fā)銀行、法國(guó)開發(fā)署、歐洲投資銀行和德國(guó)復(fù)興銀行為該項(xiàng)目提供貸款;歐洲社區(qū)投資機(jī)構(gòu)(NIF)提供了贈(zèng)款，國(guó)際捐贈(zèng)和借款達(dá)到了約10億美元。早期的優(yōu)惠融資(圖1 的橙色部分)使初期成本降低了25-30%。另外，國(guó)際金融協(xié)會(huì)還提供了必要的專家和技術(shù)支持。

圖1 摩洛哥“太陽(yáng)能發(fā)展計(jì)劃”風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式

摩洛哥太陽(yáng)能項(xiàng)目以公共-私人合作模式為基礎(chǔ)形成了有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架。安永對(duì)該項(xiàng)目評(píng)價(jià)頗高，認(rèn)為項(xiàng)目資金來源架構(gòu)有利于業(yè)主、提供資金的國(guó)際機(jī)構(gòu)和私營(yíng)承建商共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。MASEN在公共-私人合作模式中同時(shí)充當(dāng)了資產(chǎn)投資者和資源購(gòu)買者的角色，發(fā)揮了整合公共與私人部門能力的作用。在這一框架下，私人部門的投資者承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，摩洛哥政府則承擔(dān)電力市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)(收益風(fēng)險(xiǎn));提供優(yōu)惠融資的借款人減緩融資風(fēng)險(xiǎn)的作用在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架中也得以充分體現(xiàn)。

四、氣候風(fēng)險(xiǎn)下的PPP：可用的風(fēng)險(xiǎn)管理工具

近期世行集團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)(PPIFA)連續(xù)發(fā)布報(bào)告，提示利益相關(guān)者在大型基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全過程主動(dòng)識(shí)別和管理氣候風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)和國(guó)際清算銀行(BIS)的研究表明近年來巨災(zāi)事件的發(fā)生頻率越來越高，且相比發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家更易受到氣候風(fēng)險(xiǎn)的威脅。例如，2011年3月，洪水造成了南非約翰內(nèi)斯堡豪登橋(WitKoppen Bridge)坍塌。坦桑尼亞的干旱對(duì)Mtera堤壩的影響導(dǎo)致了該地區(qū)的長(zhǎng)期斷電。印度欽奈(Chennai)發(fā)生的降雨和洪水災(zāi)害造成了整個(gè)城市連續(xù)數(shù)天的斷電和交通體系崩潰。新加坡大學(xué)的一項(xiàng)研究也發(fā)現(xiàn)，亞洲城市最大的11個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施完全不具備抵御洪水的功能。

PPIFA認(rèn)為氣候風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP的影響引發(fā)了以下問題：

1) 在新的風(fēng)險(xiǎn)情境下是否仍然使用PPP模式，需要重新決策。且若預(yù)期私人部門要求對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的額外風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，是否會(huì)降低PPP項(xiàng)目對(duì)私人部門的吸引力?

2) 私人部門提出的用于氣候風(fēng)險(xiǎn)管理的新的適應(yīng)(adaptation)措施可能需要額外的補(bǔ)償。在競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)情景下經(jīng)濟(jì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)所占權(quán)重較高，PPP采購(gòu)框架能否激勵(lì)私人部門在進(jìn)行適應(yīng)措施創(chuàng)新的同時(shí)確保項(xiàng)目全生命周期的成本最優(yōu)，且仍具有競(jìng)爭(zhēng)性力?

3) 分散激勵(lì)(split incentives)： PPP全生命周期服務(wù)成本與合同的期限一致，不能覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的使用壽命。為加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期氣候風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)和管理，激勵(lì)機(jī)制的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)能否使得私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施使用壽命期限內(nèi)，而不僅僅是在PPP合同存續(xù)期內(nèi)(尤其是當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施使用壽命和PPP的合同存續(xù)期不同時(shí))確保資本、運(yùn)營(yíng)成本和維護(hù)成本之間的平衡?

4) 委托代理問題：傳統(tǒng)意義上，與PPP相關(guān)的諸如信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)等委托代理問題，可以通過合同、監(jiān)管、透明度和信息披露要求得到緩解。然而，對(duì)于氣候風(fēng)險(xiǎn)這一類難以界定和分配的風(fēng)險(xiǎn)，委托代理問題更為突出。PPP能否通過提高透明度和信息披露等措施進(jìn)行氣候風(fēng)險(xiǎn)管理，從而減緩委托代理問題?能否通過公共部門和私人部門利益相關(guān)者之間更為合理的風(fēng)險(xiǎn)分配杜絕氣候風(fēng)險(xiǎn)管理中的尋租行為?

5) 合同的固定性和不確定性事件之間的矛盾。原則上，PPP合同的固定性不利于管理如政治動(dòng)蕩、洪泛災(zāi)害等突發(fā)性事件，這類風(fēng)險(xiǎn)一般通過不可抗力條款進(jìn)行管理。但是隨著氣候風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的越來越頻繁，仍然使用不可抗力條款進(jìn)行應(yīng)對(duì)顯然不合適。未來PPP合同能否提供更為靈活的方式應(yīng)對(duì)具有高度不確定性和不可預(yù)測(cè)性的氣候風(fēng)險(xiǎn)是在氣候風(fēng)險(xiǎn)框架下需要持續(xù)討論的問題。

目前全球綠色金融領(lǐng)域氣候、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)緩釋和管理工具正在發(fā)展之中，例如：

1) 基于指數(shù)的天氣衍生品：例如，可以使用降雨指數(shù)預(yù)測(cè)水壩和水電等水敏感項(xiàng)目的損失，當(dāng)降水量下降到約定的臨界值則啟動(dòng)對(duì)項(xiàng)目的賠付。

2) 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)遞延提取期權(quán)(CatDDO)：在自然災(zāi)害發(fā)生后可以提供即時(shí)流動(dòng)性的或有信用額度，以幫助成員國(guó)家應(yīng)對(duì)災(zāi)害和實(shí)施重建。

3) 主權(quán)保險(xiǎn)計(jì)劃：脆弱的、低收入的小國(guó)家可能缺乏足夠多元化的資產(chǎn)組合，無(wú)力抵御極端自然災(zāi)害，因此越來越多地尋求保險(xiǎn)相關(guān)的擔(dān)保計(jì)劃。該計(jì)劃集合相似的周邊國(guó)家的主權(quán)資金建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)池，有望降低高達(dá)50%的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

4) 不動(dòng)產(chǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)：此類保險(xiǎn)適用于具有低保險(xiǎn)滲透的市場(chǎng)，涵蓋與極端天氣或自然災(zāi)害相關(guān)的私人和公共資產(chǎn)，包括基礎(chǔ)設(shè)施。例如，世行的此類保險(xiǎn)具有較低溢價(jià)，且可實(shí)現(xiàn)對(duì)保險(xiǎn)金額的100%賠償。

5) 部分風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保：在政府不能履行其合同約定的責(zé)任時(shí)，這些保障工具能夠?qū)λ饺瞬块T起到保護(hù)作用。但是，只有在合同規(guī)定的特定風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致違約的情況下，這些擔(dān)保才會(huì)進(jìn)行賠付。

編輯：趙凡