二、劃清政府與市場邊界，建立穩(wěn)定、清晰、公平的政企合作模式

新質(zhì)生產(chǎn)力解讀中強調(diào)的發(fā)展新型生產(chǎn)力相關的深化改革的一部分——高標準的市場體系和要素流動，就需要政府和市場的邊界清晰，制度明確，行為可預期。這對發(fā)揮市場和企業(yè)的活力至關重要。其實，PPP市場化改革的初衷也與此相一致。近年來，國家在中國特色社會主義的相關制度建設中取得了不少進展。本修訂版一方面跟進了其他相關文件的進展，也在PPP的相關領域?qū)Υ俗龀隽素暙I。

比如，修訂版第四條中比征求意見稿多出的一條，非常值得關注：“禁止以基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營名義濫用行政權力排除、限制競爭?！钡谖鍡l的合理分配風險的描述；包括第五十四條，合理區(qū)分了行政復議訴訟（對行政管理）和仲裁民事訴訟（對等主體之間）。尤其在第五十六條到五十九條，大幅增加對地方政府越矩行為的約束，并且都有其它已發(fā)布的相關政策法規(guī)與之配套。這方面還包括第六十三條里新增的對投訴流程的安排。信息公開是保障一項制度得到良好運行的重要舉措，文中對此也有強調(diào)公開競爭的要求，有二十二條對政府公開代收使用者付費的收支明細的要求，和四十七條里依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺對外“及時”公開的要求。

三、明確各方職責分工

一項管理制度要與經(jīng)濟社會以及行業(yè)發(fā)展需求相適配，既要劃清政府和市場的邊界，也需厘清政府各工作部門管理責權。修訂版強調(diào)了發(fā)改委的牽頭推進職責、地方政府的主體責任，明確了行業(yè)主管部門在國家發(fā)改委牽頭協(xié)調(diào)下依法開展相關工作的職責，以及財政部門的預算管理和財經(jīng)監(jiān)管職責。同時，《管理辦法》理清了特許經(jīng)營項目固定資產(chǎn)投資管理程序，也即特許經(jīng)營方案審批以及項目審批、核準、備案程序由誰審批、如何審查等基本建設程序問題。

此外，正如前文所述，未來基于使用者付費的特許經(jīng)營，價格將是保障特許經(jīng)營項目穩(wěn)定性和發(fā)展的十分重要的因素。文件也明確了價格測算應征求發(fā)改系統(tǒng)的地方價格主管部門的意見和符合價格政策（第十九條、二十三條）。

四、提質(zhì)增效，釋放活力，培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力

培養(yǎng)新質(zhì)生產(chǎn)力的學習報告中提到，要打通束縛新質(zhì)生產(chǎn)力的卡點堵點，發(fā)揮科技創(chuàng)新的作用，培養(yǎng)高科技、高效能、高質(zhì)量的特征，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要改造提升，對新興產(chǎn)業(yè)要培育壯大。對于特許經(jīng)營的應用領域，前者為主，后者也有緊密相關的部分。

要達到上述目標，必然要激發(fā)民營投資的積極參與，因為他們更敢于承擔不確定性的風險，和探索各種創(chuàng)新的模式。

于此角度，特別重要的是修訂版的第三十四條：“特許經(jīng)營者在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)品服務質(zhì)量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產(chǎn)生的效益，除協(xié)議另有約定外，歸特許經(jīng)營者所有。”在PPP的第三階段出現(xiàn)了特許經(jīng)營項目的付費從“承包制”內(nèi)涵回到“報銷制”的傾向，需要深入領會本條款的含義，和以激勵相容為內(nèi)核的市場化的核心目標，進而實現(xiàn)激發(fā)民間投資積極性的政策目的。

實現(xiàn)上述目的，除了技術創(chuàng)新，商業(yè)模式創(chuàng)新也是PPP中提升效率實現(xiàn)共贏的重要途徑，由此就需要更多的開發(fā)受益者付費的新模式，并通過模式創(chuàng)新或技術創(chuàng)新找到增量收益。第二十二條提到的獲得與特許經(jīng)營項目相關的其他開發(fā)經(jīng)營權益等方式取得收益就是其中一個重要的突破方向。

提升效率是PPP的首要目的，特許經(jīng)營管理辦法兩版的第一條都有明示：“ 為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營，提高公共服務質(zhì)量和效率”的要求。而在新版中，這個首要目標得到了充分的強調(diào)，包括第四條“政府鼓勵并支持特許經(jīng)營者提升效率、降低成本，增進社會公眾福祉”，第十一條再次強調(diào)“特許經(jīng)營項目提出的主要目的，應當為發(fā)揮社會資本在經(jīng)營管理、技術創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，促進民間投資，提高公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量效率?！?/p>

總之，新質(zhì)生產(chǎn)力在傳統(tǒng)的市政公共服務領域的培育和發(fā)展，不但需要該領域發(fā)揮技術升級和信息智能技術、綠色技術的作用，更需要更高質(zhì)量的市場機制，用更高水平的特許經(jīng)營管理來激發(fā)市場主體的新動能，修訂版的特許經(jīng)營管理辦法為PPP的第四階段的健康發(fā)展奠定了堅實的基礎。

執(zhí)筆：E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長  薛濤

編輯：李丹