對話來由：有關(guān)報告顯示，今年上半年，全國二氧化硫排放總量1263.4萬噸，與去年同期相比下降0.88%；化學(xué)需氧量排放總量691.3萬噸，與去年同期相比增長0.24%。兩項指標(biāo)一升一降，凸顯減排形勢依然嚴(yán)峻。為此，有關(guān)專家呼吁盡快推行排污權(quán)交易，以推進(jìn)國家環(huán)?？偩秩碌沫h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策架構(gòu)和路線圖。為了深入解析排污權(quán)交易等相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，本報記者深入采訪了國家環(huán)保總局副局長潘岳和相關(guān)專家。

排污權(quán)交易試點經(jīng)歷三階段

　　記者：早在幾年前我國就提出了有關(guān)排污權(quán)交易的概念并進(jìn)行了相關(guān)試點，那么，究竟什么是排污權(quán)交易？我國的排污權(quán)交易進(jìn)展情況如何？

雷明(北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授)：所謂的排污權(quán)交易是指自由買賣以排污許可證形式表現(xiàn)的污染物的排放權(quán)利。具體而言就是，排污單位在獲得一定的排污許可后，根據(jù)自身污染治理成本、減少排污收益等情況，同其它排污單位進(jìn)行排污許可的交易，以求得更好的經(jīng)濟(jì)效益。這是當(dāng)前受到各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一。

我國排污權(quán)交易進(jìn)展大致經(jīng)歷了三個階段：首先，基礎(chǔ)階段，1988年3月國家環(huán)保局頒布的《水污染物排放許可證管理辦法》規(guī)定：“水污染物排放指標(biāo)，可以在本地區(qū)的排污單位間相互調(diào)劑”；1991年，美國EPA排污權(quán)交易經(jīng)驗被正式介紹到中國；1996年，國務(wù)院批復(fù)同意國家環(huán)保局提出的《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，總量控制開始在全國范圍內(nèi)推行，為在中國開展排污權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。

其次，嘗試階段，從1993年開始包頭、平頂山、柳州、開遠(yuǎn)、太原等地方陸續(xù)開展了SO2和煙塵污染的排污權(quán)有償使用的嘗試性工作；上海，嘉興等地相繼開展了水污染物排放總量控制和排污權(quán)有償使用嘗試性工作。

再次，正式試點階段，2001年，中國國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)保協(xié)會簽署《推動中國二氧化硫排放總量控制及排放權(quán)交易政策實施的研究》合作項目，同年國家環(huán)?？偩趾兔绹h(huán)境保護(hù)協(xié)會合作，共同在江蘇南通和遼寧本溪進(jìn)行了二氧化硫排污權(quán)交易的試點。2002年以后，又相繼在山東、山西等七省市開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易政策實施的研究項目”，拉開了排污權(quán)交易在全國試點的序幕。

　　排污權(quán)交易亟待跨越多重障礙

　　記者：排污權(quán)交易已經(jīng)進(jìn)行了多年的試點，但直到目前仍沒有正式推出，您認(rèn)為這其中還面臨著哪些亟待解決的問題？為什么？

雷明：目前，開展排污權(quán)交易主要難點在于：首要的問題是建立和完善排污權(quán)交易市場，這其中包括排污權(quán)交易適用范圍問題，市場區(qū)域問題以及市場主體問題和市場交易規(guī)則等。另外，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)還沒有對污染物排放權(quán)交易作出明確規(guī)定，排污權(quán)還沒有得到現(xiàn)行法律制度的有效支撐，而社會信用體系、執(zhí)法機(jī)制也存在缺失。

其次，“總量控制”該如何確定的問題。排污權(quán)交易是以總量控制為出發(fā)點和歸宿的?？偭靠刂频幕A(chǔ)在于環(huán)境容量的大小，而環(huán)境容量的確定需要大量的環(huán)境追蹤監(jiān)測數(shù)據(jù)，這是一個歷史的累積過程，而我國目前許多地方環(huán)保管理工作還存在基礎(chǔ)薄弱，數(shù)據(jù)缺乏，信息不暢通等問題。

再次，排污許可的分配機(jī)制問題?？山灰椎呐盼蹤?quán)具有財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，是否擁有及擁有多少排污權(quán)直接決定著每個排污源的污染控制成本。因此，排污權(quán)的初始分配涉及科學(xué)合理性問題，特別是公平性問題，而所有這一切均有賴于一個公平合理有效排污許可的分配機(jī)制的確立。

馬中(中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授)：現(xiàn)在排污權(quán)按行政區(qū)來交易是不合理的，因為污染物的擴(kuò)散是沒有行政區(qū)界限的。但是我們國家已經(jīng)把排污權(quán)分給每個行政區(qū)的政府了，這不符合科學(xué)的本質(zhì)。排污權(quán)應(yīng)該是在一個空氣區(qū)內(nèi)操作，或者叫大氣影響區(qū)，比如說二氧化硫，它的影響可能有多大是在這個自然區(qū)域范圍內(nèi)，不應(yīng)該是行政區(qū)域。

其次，我國正處于經(jīng)濟(jì)高速增長的階段，做排污權(quán)交易時其成本要比在一個經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)或發(fā)展緩慢的國家要高。比如一個地方政府，排污權(quán)即使用不完也不愿意去進(jìn)行交易。因為在他們看來如果將排污權(quán)拿出去交易，就意味著喪失今后發(fā)展的機(jī)會。

還有一個不合理之處在于我國沒有把二氧化硫的高空排放源和低空排放源分開。我國排污權(quán)交易的對象主要是二氧化硫，二氧化硫交易控制的是酸雨，酸雨都是高空排放源即多數(shù)是由大電廠造成的。而低空排放源如開水鍋爐排放的二氧化硫不會形成酸雨，但現(xiàn)在我國二氧化硫總量控制計劃沒有區(qū)分高空排放源和低空排放源，這就導(dǎo)致交易效果減弱。

正是基于行政區(qū)劃分的制約，高空源低空源部分的障礙，中國經(jīng)濟(jì)高速增長帶來的發(fā)展成本過高，導(dǎo)致了這個市場不像經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家那么容易建立。

　　應(yīng)盡快建立排污權(quán)交易相應(yīng)規(guī)章制度

　　記者：針對目前排污權(quán)交易所面臨的一些障礙，您有哪些相應(yīng)的建議？

雷明：我認(rèn)為應(yīng)該從多個方面入手解決這一問題。一方面，應(yīng)依法培育和健全排污交易市場。因為交易市場不能自發(fā)形成，必須通過立法才能形成。立法的目的包括對排污權(quán)的界定，對市場主體，排污權(quán)分配機(jī)制，市場交易規(guī)則和排污權(quán)交易方式等的確定，還包括與現(xiàn)有法規(guī)的協(xié)調(diào)等。加快制訂和實施《污染物排放許可證管理辦法》，在較短時間內(nèi)形成良好的排污許可證運行機(jī)制，建立集立法、信息公示、監(jiān)控系統(tǒng)、總量控制、排污權(quán)的分配和市場交易一體的排污權(quán)交易體系。

另一方面，應(yīng)正視我國與外國國情的差異，確保我國排污權(quán)交易體系真正具有中國特色。如在借鑒美國泡泡政策，開展特定區(qū)域/流域/領(lǐng)域排污權(quán)交易基礎(chǔ)上，逐步建立全國單一市場環(huán)境排污權(quán)交易市場，避免交易的復(fù)雜性問題。當(dāng)然，同時應(yīng)防止出現(xiàn)污染向某個地區(qū)聚集不平衡現(xiàn)象，現(xiàn)階段環(huán)境排污權(quán)交易還應(yīng)在政府環(huán)境保護(hù)主管部門監(jiān)督管理下進(jìn)行。

與此同時，建立健全社會特別是各排污主體完整的環(huán)境信用體系也刻不容緩。國家應(yīng)對各污染企業(yè)的環(huán)境保護(hù)信用情況進(jìn)行審查，對不符合要求的企業(yè)，如歷史上有環(huán)保違規(guī)記錄而又拒不整改的企業(yè)，實施不予或延緩發(fā)放排污許可證處罰。在推進(jìn)排污權(quán)交易直接降低減排成本費用的同時，還應(yīng)探索企業(yè)積極主動開展污染治理技術(shù)革新和提高能源效率的激勵和約束機(jī)制，加快減排目標(biāo)的早日實現(xiàn)。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系是解決環(huán)境問題的長效機(jī)制

記者：針對當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，作為環(huán)境主管部門的領(lǐng)導(dǎo)您認(rèn)為除了排污權(quán)交易之外，還需要推出哪些具體措施來加以應(yīng)對？

潘岳(國家環(huán)?？偩指本珠L)：我認(rèn)為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系是解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機(jī)制的辦法，是宏觀經(jīng)濟(jì)手段的重要組成部分，更是落實科學(xué)發(fā)展觀的制度支撐。當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，除了官員環(huán)境考核問責(zé)制度尚未到位外，從經(jīng)濟(jì)上講，還缺乏一套激勵各級政府和企業(yè)長期有效配置環(huán)境資源的機(jī)制。

溫家寶總理指出解決環(huán)境問題必須實現(xiàn)“歷史性轉(zhuǎn)變”，即“從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”?！氨匾男姓k法”指的便是“區(qū)域限批”這類手段，而經(jīng)濟(jì)手段則指的是全新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。所謂環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是指按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。

　　記者：您認(rèn)為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的架構(gòu)體系應(yīng)由哪些內(nèi)容組成呢？

潘岳：具體應(yīng)該包括七個方面：一是綠色稅收。要對開發(fā)、保護(hù)、使用環(huán)境資源的納稅單位和個人，按其對環(huán)境資源的開發(fā)利用、污染、破壞和保護(hù)的程度進(jìn)行征收或減免，對于環(huán)境友好行為實行稅收優(yōu)惠政策，對環(huán)境不友好行為，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅；二是環(huán)境收費。提高排污收費水平，在資源價格改革中充分考慮環(huán)境保護(hù)因素，以價格和收費手段推動節(jié)能減排；三是綠色資本市場。在間接融資渠道，推行“綠色貸款”，對環(huán)境友好型企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實施優(yōu)惠利率，對污染企業(yè)的新建項目投資和流動資金進(jìn)行貸款額度限制并實施懲罰性高利率；四是生態(tài)補(bǔ)償。要完善發(fā)達(dá)地區(qū)對不發(fā)達(dá)地區(qū)、城市對鄉(xiāng)村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)行以財政轉(zhuǎn)移支付手段為主的生態(tài)補(bǔ)償政策；五是排污權(quán)交易。利用市場力量實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和優(yōu)化環(huán)境容量資源配置，降低污染控制的總成本，調(diào)動污染者治污的積極性；六是綠色貿(mào)易。針對發(fā)達(dá)國家越來越多的綠色貿(mào)易壁壘，中國必須改變單純追求數(shù)量增長，而忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進(jìn)出口貿(mào)易與國內(nèi)外環(huán)保的利益關(guān)系；七是綠色保險。其中環(huán)境污染責(zé)任保險最具代表性，一方面由保險公司對污染突發(fā)事故受害者進(jìn)行賠償，減輕政府與企業(yè)的壓力；一方面又增強(qiáng)了市場機(jī)制對企業(yè)排污的監(jiān)督力量。

四年內(nèi)初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系

記者：既然明確了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的基本內(nèi)容，那么國家環(huán)保總局下一步將會采取哪些具體的措施呢？

潘岳：目前，環(huán)?？偩忠呀?jīng)與人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合制定出臺了《落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》。下一步，將是聯(lián)合財政部開展環(huán)境財稅政策、生態(tài)補(bǔ)償政策等課題的研究和試點；聯(lián)合證監(jiān)會，對上市公司進(jìn)行環(huán)境保護(hù)核查，評價其環(huán)境績效，促進(jìn)上市公司履行環(huán)保責(zé)任；聯(lián)合保監(jiān)會，在環(huán)境事故高發(fā)的企業(yè)和區(qū)域推行環(huán)境污染責(zé)任險試點；聯(lián)合商務(wù)部，加強(qiáng)對出口企業(yè)環(huán)境管理，限制不履行社會責(zé)任的企業(yè)產(chǎn)品出口。

從環(huán)?？偩峙c各宏觀經(jīng)濟(jì)部門合作情況看，爭取在一年內(nèi)出臺若干項政策；兩年內(nèi)完成主要政策試點；四年內(nèi)初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一旦推行，不僅對中國環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國科學(xué)發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。 (李佳鵬 羅博 紀(jì)成成)

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