2008年中國(guó)城市水業(yè)回顧與展望（二） 

作者：傅濤 

二零零八年十二月

二、2009年城市水業(yè)政策 

2009年，在積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策之下，在中國(guó)推出的4萬億投資計(jì)劃的推動(dòng)下，省、市兩級(jí)政府都存在大量的投資風(fēng)險(xiǎn)，有些地方政府甚至有“破產(chǎn)”的危險(xiǎn)。由于我國(guó)法律體系對(duì)中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)并沒有進(jìn)行合理而規(guī)范的劃分，沒有構(gòu)建制度化的爭(zhēng)議解決機(jī)制，地方政府并未真正成為一級(jí)權(quán)責(zé)對(duì)稱的責(zé)任政府。 

1、水業(yè)政策走向的預(yù)測(cè) 

城市水業(yè)作為一種由城市人民政府負(fù)責(zé)的市政基礎(chǔ)設(shè)施，其事權(quán)落在地方，而財(cái)權(quán)受到約束。在環(huán)保保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重巨大壓力之下，城市水業(yè)因此成為中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)矛盾的主要集中點(diǎn)。在此宏觀背景下，我們對(duì)2009年的水業(yè)政策做出一下預(yù)測(cè)： 

（1）水價(jià)政策獲得松動(dòng) 

在2008年8月CPI出人意料的回落到14個(gè)月的低點(diǎn)——4.9%后，人們對(duì)通貨膨脹的擔(dān)憂大為緩解，實(shí)施近8個(gè)月的臨時(shí)價(jià)格管制措施因此在年底前終結(jié)。另一方面，政府，尤其是地方政府，支付能力不足的背景和壓力凸現(xiàn)，使得水價(jià)政策可能獲得大的松動(dòng)。原計(jì)劃于2008年年中出臺(tái)的《供水水價(jià)成本監(jiān)審辦法》由于價(jià)格管制政策的約束，沒有能夠如愿，卻很有可能于2009年正式出臺(tái)。該“辦法”會(huì)成為帶動(dòng)價(jià)格的基礎(chǔ)。另外地方政府由于資金不足而產(chǎn)生的對(duì)社會(huì)資本的預(yù)期，也會(huì)實(shí)質(zhì)性地推定水價(jià)的走高。 

（2）政府資金投向市場(chǎng)不易配置的領(lǐng)域 

作為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三駕馬車之一的投資，在面臨國(guó)際金融危機(jī)以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑的時(shí)刻，再次成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)保增長(zhǎng)的主力。在中央保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施中，有一大部分是關(guān)注民生，另外一部分是基礎(chǔ)設(shè)施投資，但從資金投入比例來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投入占了一半。而在水業(yè)領(lǐng)域，2009年的中央政府投資（主要是國(guó)債）可能達(dá)到200億。經(jīng)過水業(yè)專家的奔走呼吁，國(guó)家有關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到：國(guó)債投資應(yīng)集中投向污水管網(wǎng)和農(nóng)村供水等市場(chǎng)資源不易配置的領(lǐng)域，而應(yīng)該回避市場(chǎng)主體通過價(jià)格可以覆蓋的領(lǐng)域。在資金總量缺乏，民間對(duì)公平的呼聲高漲的情況下，在新的一年，政府資金投入應(yīng)該會(huì)有這種傾向。 

（3）運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼成為財(cái)政補(bǔ)貼政策方向 

經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)從消費(fèi)環(huán)境著力不僅有足于拉動(dòng)效果的放大，而且有助于不同主體的公平。因此，以末端水價(jià)補(bǔ)貼為主要內(nèi)容的財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制將成為主要補(bǔ)貼政策方向。 

2008年，上海在污水處理費(fèi)補(bǔ)貼方面大膽嘗試，已經(jīng)獲得突破，為促進(jìn)污染減排，上海出臺(tái)了城鎮(zhèn)污水處理廠COD超量削減補(bǔ)貼政策，對(duì)收費(fèi)不足以支撐建設(shè)運(yùn)營(yíng)的部分進(jìn)行明確補(bǔ)貼。在不擾亂市場(chǎng)的背景下實(shí)現(xiàn)了有效的政策引導(dǎo)。誰(shuí)處理污水、削減了污染，誰(shuí)就應(yīng)該得到補(bǔ)貼，這已經(jīng)為行業(yè)所認(rèn)可，應(yīng)該成為一個(gè)市場(chǎng)方向。同時(shí)，政府補(bǔ)貼污水處理費(fèi)，這樣的價(jià)格補(bǔ)貼其作用在末端會(huì)被放大10-15倍，更能刺激治污企業(yè)的積極性，以及投資企業(yè)的熱情，同時(shí)兼顧了公平。 

（4）市政債券試點(diǎn)有望突破 

市政債券有望在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，成為地方政府水業(yè)投資的主要來源。在未來的投資拉動(dòng)中，預(yù)期地方政府將會(huì)承擔(dān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)刺激方案的大部分資金，但由于土地收入迅速下降，地方財(cái)政受到沉重打擊。為應(yīng)對(duì)增加收入來源的需要，國(guó)務(wù)院正在考慮允許發(fā)行地方政府債券的方案。這一方案可能在2009年得到批準(zhǔn)，同時(shí)將會(huì)加強(qiáng)監(jiān)管，通過信貸評(píng)級(jí)和公開披露要求增強(qiáng)對(duì)地方政府預(yù)算的監(jiān)督。這意味著，學(xué)界多年關(guān)注的開放并加強(qiáng)地方政府發(fā)債管理的改革大思路，正在被官方采納并逐漸浮出水面。允許地方政府發(fā)債，也許將成為解決中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)矛盾的出路之一。 

（5）產(chǎn)業(yè)投資資金有望成為市場(chǎng)資金進(jìn)入的通道 

政策性產(chǎn)業(yè)投資基金成為市場(chǎng)資金進(jìn)入的城市水業(yè)的主要金融通道。對(duì)于產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立問題，國(guó)家發(fā)改委等有關(guān)部門已經(jīng)表示，只要遵守國(guó)家的法律和法規(guī)，各地完全可以大力組織這樣的基金。有關(guān)部門認(rèn)為這樣的基金從本質(zhì)上來說屬于信托或者投資公司性質(zhì)，完全可以按照國(guó)家有關(guān)政策盡快發(fā)展起來。這種形勢(shì)下，能否獲得審批已經(jīng)不再是關(guān)注點(diǎn)，需要解決的問題變成資金的來源問題。城市水業(yè)由于收益低、時(shí)限常、風(fēng)險(xiǎn)小，尤其具有特殊性，對(duì)資金來源的政策性要求更高。 

（6）產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策的轉(zhuǎn)移 

以服務(wù)業(yè)為對(duì)象基點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠會(huì)逐漸明確，如以前針對(duì)制造業(yè)的稅收優(yōu)惠和貼息等政策逐漸向環(huán)境設(shè)施的運(yùn)營(yíng)服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。只有對(duì)環(huán)境服務(wù)的末端補(bǔ)貼才是最有效和最公平的。同時(shí)，如果想要真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的成效，產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策向末端轉(zhuǎn)移就是必須的。 

（7）排水許可和排放標(biāo)準(zhǔn) 

在節(jié)能減排戰(zhàn)略的促進(jìn)下，《城鎮(zhèn)排水和污水處理?xiàng)l例》進(jìn)入最后修改階段，預(yù)計(jì)2009年發(fā)布。其中規(guī)定了向城市下水道排放廢水的排水許可管理，這一政策一旦實(shí)施，將有利于保障污水處理廠的達(dá)標(biāo)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，2002年發(fā)布的城市污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)進(jìn)入修訂程序，環(huán)保部會(huì)將排放標(biāo)準(zhǔn)會(huì)進(jìn)一步從嚴(yán)，這將對(duì)城市污水處理廠的外圍環(huán)境產(chǎn)生影響。另外，由水利部門主導(dǎo)的《節(jié)水條例》也可能于2009年出臺(tái)。 

2、市場(chǎng)方向預(yù)測(cè) 

宏觀背景和政策背景決定了市場(chǎng)的方向。而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的模式又反過來體現(xiàn)了水業(yè)政策的現(xiàn)狀。2009年，對(duì)于水務(wù)行業(yè)的主體來說，仍然會(huì)充滿變動(dòng)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。 

（1）戰(zhàn)略整合成為主流趨勢(shì)

首先，各種內(nèi)外力作用下，城市水業(yè)已經(jīng)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型期，產(chǎn)業(yè)整合進(jìn)一步加劇，不同企業(yè)主體在投資、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)工程、設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)上下游之間的整合是主要整合形式之一。這種整合2007年以來就已經(jīng)開始，2009年會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，通過產(chǎn)業(yè)上下游之間的整合，各個(gè)主體的服務(wù)鏈延長(zhǎng)，綜合實(shí)力得到加強(qiáng)。 

其次，投資主體之間的整合。中小型投資主體因?yàn)槭艿絻?nèi)外因的共同作用將成為被購(gòu)并的對(duì)象。外因包括融資環(huán)境和監(jiān)管加強(qiáng)，內(nèi)因包括技術(shù)、人才和資本總量的制約。購(gòu)并的結(jié)果將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的適度集中。在具體投資市場(chǎng)的市場(chǎng)開發(fā)模式上，針對(duì)單一項(xiàng)目的項(xiàng)目投資模式的比重會(huì)進(jìn)一步降低，針對(duì)中小型投資主體的整體產(chǎn)權(quán)收購(gòu)比重加大。 

最后，隨著國(guó)際金融危機(jī)的加劇，部分國(guó)際產(chǎn)業(yè)資本價(jià)值觸及底線，國(guó)內(nèi)水業(yè)集團(tuán)將獲得互補(bǔ)性產(chǎn)業(yè)收購(gòu)整合的機(jī)會(huì)，城市水業(yè)在工程技術(shù)服務(wù)和設(shè)備制造環(huán)節(jié)有望首先“走出去”實(shí)施產(chǎn)業(yè)收購(gòu)。 

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（2）投資市場(chǎng)進(jìn)一步集中和調(diào)整 

首先，隨著經(jīng)濟(jì)不確定因素的增多，城市水業(yè)作為低風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)的領(lǐng)域會(huì)受到部分需要風(fēng)險(xiǎn)組合的投資主體的青睞，而產(chǎn)業(yè)投資基金可能成為這些資本進(jìn)入的主要形式。同時(shí)隨著城市水業(yè)主體市場(chǎng)份額的加大，僅僅靠投資企業(yè)的表內(nèi)融資難以滿足資金總量的需要，因此城市水業(yè)本身對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金的需求進(jìn)一步加大。因此，在供需雙方的促進(jìn)下，2009年產(chǎn)業(yè)投資基金可能會(huì)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。 

其次，隨著資本市場(chǎng)的調(diào)整，融資的門檻對(duì)于小投資人來說進(jìn)一步提高，加上環(huán)境監(jiān)管的日趨嚴(yán)格，一些已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的中小主體的資金支撐和技術(shù)支持日趨困難，會(huì)迫使許多污水項(xiàng)目通過二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)入主流市場(chǎng)主體，即中小投資公司把已建成的項(xiàng)目出售以獲得資金。 

再次，在2008年的摸索之后，區(qū)域性投資模式會(huì)進(jìn)一步發(fā)展成為主導(dǎo)模式之一，政府的責(zé)任主體和經(jīng)營(yíng)授權(quán)主體將因此發(fā)生變化，這也將在部分地區(qū)打破水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的市政概念，出現(xiàn)流域性或區(qū)域性集團(tuán)。在新成立的區(qū)域性集團(tuán)中，由地方政府主導(dǎo)成立的集團(tuán)將占據(jù)主要位置。 

第四，在現(xiàn)金為王的2009年，城市水業(yè)投資市場(chǎng)由關(guān)注市場(chǎng)占有率，開始轉(zhuǎn)向關(guān)注收益，關(guān)注現(xiàn)金流。水業(yè)市場(chǎng)化改革開始后的這六年間，許多有實(shí)力的水務(wù)投資公司采取了積極擴(kuò)張的政策，積極擴(kuò)張中帶來的收益不高，現(xiàn)金不足逐漸引起了關(guān)注，而在金融危機(jī)的特殊背景下，這種關(guān)注更加顯見。 

第五，戰(zhàn)略性外資公司將加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，進(jìn)一步向核心城市的綜合服務(wù)市場(chǎng)集中。尤其是威立雅水務(wù)等國(guó)際水務(wù)巨頭，2009年其在中國(guó)市場(chǎng)的戰(zhàn)略重點(diǎn)是繼續(xù)向服務(wù)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，核心城市依然是市場(chǎng)開拓的重點(diǎn)，投資活動(dòng)也將在這些城市進(jìn)行。 

（3）運(yùn)營(yíng)服務(wù)市場(chǎng)比重加大 

運(yùn)營(yíng)服務(wù)市場(chǎng)比重加大是城市水業(yè)服務(wù)性回歸的重要組成內(nèi)容。 

首先，隨著水業(yè)設(shè)施的增加，專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理將逐步進(jìn)入市場(chǎng)主流。另一方面，正在逐漸建立的績(jī)效評(píng)估與管理體系將成為劃分專業(yè)服務(wù)企業(yè)水平高低的標(biāo)桿。同時(shí)，政府投資項(xiàng)目的增加，會(huì)促進(jìn)產(chǎn)權(quán)主體與運(yùn)營(yíng)主體的分離，專業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)大。 

其次，隨著政策性資金的增加和政府投資對(duì)國(guó)有企業(yè)的偏愛，國(guó)有傳統(tǒng)投資主體可能脫穎而出，2009年可能是國(guó)有市場(chǎng)主體快速發(fā)展的一年?？v觀過去的2008年，已經(jīng)可以發(fā)現(xiàn)這樣的態(tài)勢(shì)，在這一年，市場(chǎng)上最為活躍的公司，不是外資巨頭，也不是民營(yíng)公司，而是那些具有國(guó)有背景的、市場(chǎng)化了的公司，如首創(chuàng)股份公司、北控水務(wù)、深圳水務(wù)、中國(guó)水務(wù)投資公司等。在接下來的一年，這樣的公司會(huì)保持發(fā)展勢(shì)頭，同時(shí)，一批傳統(tǒng)國(guó)有公司會(huì)立足當(dāng)?shù)?，借助良好的發(fā)展環(huán)境，更加積極地圈入自己屬地周邊的小型水公司，完成資源的基本整合。 

再次，污泥處理處置在工程服務(wù)市場(chǎng)中的比重會(huì)迅速加大，并且在運(yùn)營(yíng)服務(wù)市場(chǎng)中占有一定比重。2008年，江蘇省已經(jīng)出臺(tái)政策，明確將污泥處理處置費(fèi)用列入污水排污收費(fèi)范圍，單獨(dú)核算，切實(shí)保障處理經(jīng)費(fèi)的及時(shí)支付。這種做法會(huì)對(duì)其他省份起到很好的示范作用，改變污泥處置費(fèi)用無處尋覓的現(xiàn)狀，有利于污泥處置市場(chǎng)的形成。在資金來源逐步保證的情況下，預(yù)計(jì)2009年污泥處置的市場(chǎng)會(huì)有所發(fā)展，在工程服務(wù)市場(chǎng)中的比重會(huì)有迅速增大，但是在整個(gè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)市場(chǎng)中的比重可能還是比較小的。 

最后，水商圈服務(wù)體系聯(lián)盟將逐步完善，并將逐步涉及集團(tuán)采購(gòu)。水業(yè)服務(wù)體系的建立將努力改變以往供貨商“諸侯混戰(zhàn)”的惡性競(jìng)爭(zhēng)局面，使產(chǎn)業(yè)格局更加優(yōu)化，推動(dòng)行業(yè)新秩序的形成。 

（4）技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)升溫 

技術(shù)服務(wù)升溫同樣是城市水業(yè)實(shí)現(xiàn)服務(wù)回歸的重要組成。回歸技術(shù)是2008年大部分水務(wù)集團(tuán)的主旋律，技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)在2009年將繼續(xù)升溫。由以下因素所推動(dòng)： 

首先，競(jìng)爭(zhēng)加劇使投資人的技術(shù)能力備受關(guān)注。在融資能力的比拼之后，技術(shù)實(shí)力日益受到關(guān)注。投資完成后，在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等階段，都對(duì)技術(shù)有較高要求，要想在市場(chǎng)上所向披靡，沒有過硬的技術(shù)就可能會(huì)為此所累。 

其次，資本市場(chǎng)的危機(jī)和教訓(xùn)也有效地促使了企業(yè)對(duì)資本市場(chǎng)的認(rèn)真反思和對(duì)技術(shù)服務(wù)的重新關(guān)注。 

再次，國(guó)家啟動(dòng)的“十一五”重大科技專項(xiàng)的水專項(xiàng)有力地拉動(dòng)了水領(lǐng)域的技術(shù)升級(jí)，會(huì)拉動(dòng)不同企業(yè)的技術(shù)差距。 

第四，環(huán)保部的環(huán)境技術(shù)管理將成為獨(dú)立的管理體系逐步得到推進(jìn)，在污水處理尤其是工業(yè)廢水處理領(lǐng)域產(chǎn)生影響。2008年《國(guó)家環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)規(guī)劃》出臺(tái)，目的的是加強(qiáng)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，推廣污染防治達(dá)標(biāo)技術(shù)，最大限度地利用國(guó)家環(huán)保專項(xiàng)資金，支持“污染防治新技術(shù)、新工藝的研究開發(fā)以及資源綜合利用率高、污染物產(chǎn)生量少的清潔生產(chǎn)技術(shù)、工藝的推廣應(yīng)用”等指向?qū)⒓夹g(shù)的重要性一再?gòu)?qiáng)化。 

最后，污水和供水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提高也促使整個(gè)行業(yè)更加重視技術(shù)。更高要求的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)實(shí)施，污泥處理處置方面的技術(shù)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也陸續(xù)出臺(tái)。 

結(jié)語(yǔ)：迎接城市水業(yè)機(jī)遇年的到來 

城市水業(yè)因?yàn)樯婕肮怖婧铜h(huán)境公益，同時(shí)有顯著的資本沉淀性質(zhì)，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)。對(duì)城市水業(yè)而言，充滿政策變數(shù)的2009年，無疑是充滿想象和機(jī)會(huì)的一年，它也給了迅速發(fā)展中的城市水業(yè)以思考的機(jī)會(huì)。 

有一個(gè)印加挑夫的傳說，挑夫每次挑擔(dān)到山腰都要停下來，路人問他是否累了，他說不是，他在等待自己落后的靈魂。對(duì)于一個(gè)快跑了多年的城市水業(yè)而言，確實(shí)需要停下來等待自己沒有跟上來的“靈魂”。 

面對(duì)水業(yè)的未來，我們用“機(jī)遇年”來預(yù)期即將到來的2009年，體現(xiàn)城市水業(yè)同行在冬天里所透發(fā)的對(duì)春天的期望，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)界對(duì)未來變數(shù)的樂觀、信心和勇氣。 

編輯：全新麗