以進(jìn)一步規(guī)范管理促進(jìn)PPP可持續(xù)發(fā)展

時(shí)間： 2019-03-04 13:18

來源：財(cái)政部PPP中心

作者：李煒湯明旺

二是“對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示”。這種風(fēng)險(xiǎn)提示如果做到實(shí)時(shí)披露，將有利于地方政府、社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)等各方的決策及風(fēng)險(xiǎn)管理。

三所述10%，具體可分為兩個(gè)10%，即“確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%”和“將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫”。

第一個(gè)10%可謂PPP財(cái)承的首要“紅線”，明文規(guī)定PPP財(cái)政支出的口徑是一般預(yù)算支出。此前，不少PPP項(xiàng)目濫用政府性基金預(yù)算，違反基金預(yù)算“?？顚Ｓ谩痹瓌t，使部分地區(qū)的PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證淪為形式。財(cái)金10號(hào)文規(guī)定“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，而根據(jù)財(cái)金〔2015〕21號(hào)文“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任”，堵上了運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府付費(fèi)從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排的路徑，普遍認(rèn)為此條規(guī)定對(duì)于已入庫且未采購簽約、涉及政府性基金預(yù)算支出的PPP項(xiàng)目產(chǎn)生了重大影響。

第二個(gè)10%是對(duì)捆綁打包項(xiàng)目類的“紅線”約束。

市場(chǎng)存在大量關(guān)聯(lián)度不高、投資體量巨大、政府付費(fèi)占比高的捆綁打包類項(xiàng)目。在規(guī)定項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%不予入庫的情況下，預(yù)計(jì)短期內(nèi)此類捆綁打包類數(shù)量上會(huì)大幅減少，但這將倒逼各方重視項(xiàng)目捆綁打包的關(guān)聯(lián)性、邏輯性，并深度挖掘項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性，提高項(xiàng)目使用者付費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性收入的比重，項(xiàng)目質(zhì)量有望得到提升。

七、明確部分領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的認(rèn)定遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則

財(cái)金10號(hào)文強(qiáng)調(diào)了對(duì)于“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理”的項(xiàng)目，遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，不能簡(jiǎn)單地被認(rèn)定為政府付費(fèi)項(xiàng)目。這一例外情形是對(duì)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建[2017]455號(hào))的呼應(yīng)，有助于推動(dòng)污水、垃圾處理領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施，支撐推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

根據(jù)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》第四條的規(guī)定“土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理”，即因?qū)崿F(xiàn)土地出讓所產(chǎn)生的前期土地征地拆遷、“三通一平”等配套設(shè)施、土地整理等發(fā)生的費(fèi)用應(yīng)從政府性基金預(yù)算口徑中予以支出。在財(cái)政部門會(huì)同國(guó)土部門明確土地出讓時(shí)序、開發(fā)計(jì)劃，根據(jù)既往數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)土地出讓收入，扣除土地前期費(fèi)用和拆遷成本和稅費(fèi)，合理推算出片區(qū)新增可用財(cái)力的情況下，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中因?qū)崿F(xiàn)土地出讓與增值而產(chǎn)生的前期征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施配套及其他土地前期開發(fā)工作是否可以遵循“實(shí)質(zhì)大于形式”原則，從政府性基金預(yù)算中予以列支?

八、進(jìn)一步規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)和專家管理

“對(duì)于包裝不規(guī)范PPP項(xiàng)目增加隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、出具咨詢意見違反相關(guān)政策規(guī)定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏離市場(chǎng)合理水平、對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施造成消極影響和嚴(yán)重后果的咨詢機(jī)構(gòu)和專家，要按照規(guī)定嚴(yán)肅追究責(zé)任。” 本質(zhì)上是“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，要求咨詢機(jī)構(gòu)和專家做到專業(yè)、獨(dú)立、公正。關(guān)于“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏離市場(chǎng)合理水平”，如果價(jià)格明顯偏低，實(shí)質(zhì)上屬于惡性競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)當(dāng)禁止;收費(fèi)價(jià)格較高不能僅從金額直接判斷，需要考慮這一收費(fèi)水平是否與高質(zhì)量的服務(wù)匹配，做到“物有所值”甚至“物超所值”。對(duì)于咨詢機(jī)構(gòu)和專家的規(guī)范管理，市場(chǎng)普遍期待有更實(shí)質(zhì)性的措施，比如對(duì)于操作不規(guī)范、各方反應(yīng)強(qiáng)烈的咨詢機(jī)構(gòu)，以及PPP領(lǐng)域有違反專業(yè)性、獨(dú)立性等原則的專家，是否對(duì)其進(jìn)行公示、經(jīng)濟(jì)處罰甚至清理出庫。

總之，羅馬不是一天建成的。防范地方政府隱性債務(wù)、推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展也是持續(xù)的系統(tǒng)工程。政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各方主體都應(yīng)各盡職守的參與其中。當(dāng)我們?cè)龠^若干年回頭審視時(shí)，財(cái)金10號(hào)文是規(guī)范發(fā)展PPP項(xiàng)目的新起點(diǎn)，祝PPP事業(yè)規(guī)范發(fā)展、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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