2013年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號文）中明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，此后各部委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范政府購買服務(wù)活動。就現(xiàn)狀而言，由于立法層面的欠缺，多為部委頒布的規(guī)章，各部委在權(quán)限范圍內(nèi)從各自分管角度對政府購買服務(wù)活動作出規(guī)范，但規(guī)定的實施路徑不盡相同，給各地在實際操作中留下選擇性適用的空間。我們觀察到，去年下半年開始，類政府購買服務(wù)已大規(guī)模泛化，目前已引起業(yè)內(nèi)廣泛的關(guān)注。筆者從政府購買服務(wù)的亂象及成因、實例及危害、政府購買服務(wù)與PPP的關(guān)系、建議如何解決四方面著手進行論述，以期對政府購買服務(wù)活動的規(guī)范操作有所裨益。

一、目前市場上關(guān)于政府購買服務(wù)的亂象及原因

1、刻意將以工程建設(shè)為主的項目包裝成政府采購服務(wù)項目，規(guī)避程序

財政部、民政部、 工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理條例（暫行）》（財綜[2014]96號）對于政府購買服務(wù)作出如下界定 ：“本法所稱的政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。”由上述定義可知，通過政府購買服務(wù)，具備條件的社會力量和事業(yè)單位需要實質(zhì)、直接向社會公眾提供公共服務(wù)。

那么以工程建設(shè)為主的項目是否屬于政府購買服務(wù)的范疇呢？目前法律法規(guī)并未明確排斥，實踐中也無定論。筆者認為，對于工程建設(shè)投資的收回與項目建成后的運營服務(wù)效果不直接關(guān)聯(lián)的項目，不應(yīng)認定為政府購買服務(wù)項目。

但上述項目目前大量存在，究其原因，總結(jié)如下：

我國對于必須進行招標的工程建設(shè)項目，其招標程序和適用范圍有著明確的規(guī)定，工程建設(shè)項目必須嚴格按照相關(guān)法律規(guī)定選擇施工企業(yè)，程序較為明晰，競爭通常很激烈。

而以工程建設(shè)為主的項目一旦被包裝成為政府購買服務(wù)或PPP項目，則將擁有諸多“便利”，一方面，《政府采購法》規(guī)定的除招標方式以外其他采購方式均可適用，如競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等，項目的競爭程度明顯降低；另一方面，《招標投標法實施條例》第九條的規(guī)定“已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可不進行招標”，通過包裝成特許經(jīng)營項目，達到“兩標并一標”的目的。

2、大量的項目被包裝成政府購買服務(wù)方式實施，繞開監(jiān)管

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》（ 國辦發(fā)〔2013〕96號）規(guī)定，“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度”，此后國務(wù)院及各部委陸續(xù)發(fā)文，倡導在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市地下管廊建設(shè)、海綿城市建設(shè)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域推行政府購買服務(wù)方式。

而《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）規(guī)定“各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目”。

由以上規(guī)定可以看出，政府購買服務(wù)及PPP之間對適用領(lǐng)域并無明確的界限， 對于采用PPP方式實施的項目，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）的規(guī)定，采用PPP方式的項目需完成物有所值評價與財政可承受能力論證，同時有“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%”的紅線規(guī)定。

如今不少地方實施項目時不采用PPP的要求實施，既不做實施方案、物有所值評價和財政可承受能力論證，不受一般公共預(yù)算支出10%的限制；同時也沒有嚴格按照政府采購的相應(yīng)程序，沒有按照“先預(yù)算、再采購”的原則進行實施。

二、實例及危害

上文所述亂象在市政道路項目上體現(xiàn)的較為明顯。筆者近期參與了某省第三批示范項目的評選工作，以評選的交通運輸類項目為例，此類項目除幾條高速公路外，幾乎不具備經(jīng)營性，基本依靠政府付費。而在評審的近20個項目中，僅有2-3個項目采用公開招標，大部分采用競爭性磋商，采用單一來源采購方式的項目數(shù)量甚至超過了采用公開招標方式的項目數(shù)量，且采用競爭性磋商、單一來源采購項目普遍存在違規(guī)適用“兩標并一標”的現(xiàn)象。

在筆者參與的一個某計劃單列市片區(qū)開發(fā)項目的評審中，該項目既沒有按照PPP項目的要求去做實施方案、物有所值評價和財政可承受能力論證，也沒有按照傳統(tǒng)的政府采購程序“先做預(yù)算、再進行采購”的方式進行，甚至在前期可研、設(shè)計等文件都沒有的情況下，就計劃要按政府購買服務(wù)來實施項目采購工作。

上述實例的危害在于：

1、“多花了錢，也沒有享受到應(yīng)有的服務(wù)”

此類項目通常競爭程度較低，容易導致工程總成本高于采用公開招標方式實施項目的工程總造價，再加上項目的還款周期較長，政府需承擔相應(yīng)的融資費用，進一步增大了政府總的財政支付壓力。投資人在項目建成后，往往以各種方式尋求提前退出，導致項目實際采購金額上升的同時，運營服務(wù)效率并沒有真正提高，不符合政府購買服務(wù)的初衷。

2、“名為政府采購服務(wù)，實為拉長版的BT”

將工程建設(shè)為主的項目象征性地增加一點運營或維護的內(nèi)容包裝成政府購買服務(wù)項目，再通過政府支付購買服務(wù)費的方式使投資人收回工程建設(shè)費用，實質(zhì)上是用拉長版的“BT”方式來實施工程建設(shè)項目。而BT方式本身是國家政策法規(guī)不鼓勵并被限制的一種工程建設(shè)方式，其危害在于易造成大量地方政府債務(wù)、項目全生命周期的效率不高、項目的成本高于一般傳統(tǒng)模式。

編輯： 趙凡