時(shí)間： 2019-04-01 15:37
來源： 《中華環(huán)境》
作者： 薛濤
前不久，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為《方案》的發(fā)布將開啟一個(gè)“萬億市場”，為了大家對政策有更深入的理解，《中華環(huán)境》特邀E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委/財(cái)政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤撰寫長文，供大家參考。
《水污染防治行動計(jì)劃》(以下簡稱“水十條”)出臺以來，凡是對政策解讀出現(xiàn)“萬億產(chǎn)業(yè)機(jī)會”字樣的，我都抱著警惕的態(tài)度。就宏觀而言，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著必須全面由量轉(zhuǎn)質(zhì)的重大轉(zhuǎn)折，即便環(huán)境產(chǎn)業(yè)作為逆周期和生態(tài)文明利好，也不可能背離這個(gè)主線。具體而言，以環(huán)境質(zhì)量出發(fā)的倒逼機(jī)制逐漸對重工程輕運(yùn)營的多年慣性產(chǎn)生制約，這樣的趨勢不會符合萬億規(guī)模簡單釋放的套路。
就行業(yè)而言，“水十條”所實(shí)實(shí)在在啟動的萬億市場，在PPP所啟動的商業(yè)模式的內(nèi)在缺陷下，短短三年內(nèi)對民企類重度參與者造成了重傷，結(jié)果是作為“水十條”所對應(yīng)的萬億市場的大型水環(huán)境治理項(xiàng)目的獲益者，由在PPP規(guī)范前的建筑央企為主轉(zhuǎn)為PPP規(guī)范后的建筑央企獨(dú)霸。將“土十條”(即《土壤污染防治行動計(jì)劃》)解讀為萬億市場的言論則更安靜得多，這是因?yàn)椤巴潦畻l”表現(xiàn)出的以防為主的主導(dǎo)思路和政府用于環(huán)境修復(fù)的資金的匱乏(已經(jīng)被“水十條”擠壓到了極限)的客觀條件所導(dǎo)致。
那么，此次國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》(以下簡稱《方案》)(詳情閱讀：國務(wù)院印發(fā)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)方案，將選10個(gè)城市試點(diǎn))，又在被解讀為固廢打開萬億市場，而這次又該如何看待?
嚴(yán)格來說，這份《方案》的內(nèi)容并不是全新的，其中不少內(nèi)容在之前有關(guān)部委的各級文件中可以找到。2017年，E20研究院結(jié)合相關(guān)文件，并根據(jù)中央在生態(tài)文明建設(shè)綱領(lǐng)下對固廢管理的總體趨勢和對產(chǎn)業(yè)的影響，制作了如下的示意圖。
雖然如此，《方案》依然達(dá)到了相當(dāng)?shù)母叨?，因此我們才將其與“水十條”相比較。E20研究院對該《方案》的評價(jià)是“問題清晰、目標(biāo)科學(xué)、路徑曲折”。而以產(chǎn)業(yè)視角來研究，筆者需要提醒的是，《方案》所帶來的市場雖然可能也是萬億級以上的，但它并不意味著能成為類似“黑臭水體治理”的一個(gè)相對簡單均質(zhì)化的、可以立即釋放的市場，它還需要長時(shí)間摸索，甚至需要政府管理與企業(yè)發(fā)展、公眾與組織、技術(shù)突破與商業(yè)模式幾組要素的有效協(xié)作才可能實(shí)現(xiàn)。
政府管理端的瓶頸突破需要很長的時(shí)間、很大的決心和相當(dāng)?shù)呐?/strong>
《方案》對于當(dāng)前固廢管理現(xiàn)狀乃至政府自身機(jī)制改革所面臨的問題是相當(dāng)客觀和積極面對的。這就是我們所評價(jià)的“問題清晰”，即首先是尊重當(dāng)前國情，包括國民素質(zhì)水平和不同地區(qū)地方政府管理水平，乃至企業(yè)技術(shù)能力和運(yùn)營水平等現(xiàn)狀。
“無廢城市”目標(biāo)沒有照搬舊金山、溫哥華和奧克蘭這樣先進(jìn)城市的目標(biāo)(無焚燒無填埋)，《方案》明確“無廢城市”不是零廢棄，焚燒為主的減量手段依然需要堅(jiān)持很長時(shí)間，“無廢城市”的理念要落地還“需要長期探索與實(shí)踐”。
《方案》明確指出了當(dāng)前制約固廢管理機(jī)制創(chuàng)新中的一個(gè)突出問題，即各分管部門的“九龍治水”是環(huán)保各細(xì)分領(lǐng)域所面對的突出困難。固廢領(lǐng)域如果需要“協(xié)同處置”，或者在前端收集和后端產(chǎn)業(yè)鏈消納方面要有所破局，首先就會面臨這個(gè)問題。尤其在當(dāng)前城市規(guī)模和社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所帶來的劇烈環(huán)境問題的情況下，“事不關(guān)己高高掛起”的部門分割問題將嚴(yán)重制約固廢管理的升級。例如，有機(jī)肥的消納、建筑垃圾資源化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園建設(shè)等問題，多年來一直受困于此。
《方案》對于頂層機(jī)制重構(gòu)的必要性和難度均有充分認(rèn)識，比如價(jià)格機(jī)制，建立排污付費(fèi)基本制度，內(nèi)化對環(huán)境造成負(fù)擔(dān)的外部性成本，是顯而易見的解決中國環(huán)境問題的必由之路，但是多年來推進(jìn)十分緩慢。更別說水價(jià)改革遲遲不能到位，垃圾收費(fèi)更是滯后，公益性制約困擾了幾十年。又如對提前規(guī)劃的重要性、后期執(zhí)行的效果評估，乃至作為管理基礎(chǔ)的相關(guān)數(shù)據(jù)的缺乏等都是我們在環(huán)境管理上落后于發(fā)達(dá)國家的主要軟性制約點(diǎn)。
以上這些問題的存在，意味著要達(dá)到“無廢城市”所需的管理水平，我們還有很長的路要走，甚至涉及到一些體制機(jī)制內(nèi)在的問題，不以手術(shù)刀式的決心去變革，是無法獲得穩(wěn)定突破的。因此，“無廢城市”建設(shè)本身不是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，將匹配著我國在其他行業(yè)以及政府管理機(jī)制上的改革來逐步推進(jìn)，理解這一點(diǎn)，也就能從更高的高度理解建設(shè)生態(tài)文明的意義。
公眾因素也帶給了固廢管理不同于其他環(huán)境領(lǐng)域的一些特點(diǎn)
除了價(jià)格機(jī)制這樣的由于涉及公眾的接受度而在改革中進(jìn)展緩慢以外，建設(shè)“無廢城市”另一個(gè)特殊的困難點(diǎn)就是公眾在其中所涉及的深度要比大氣和水治理復(fù)雜得多。在這種情況下，政府的簡單的管控容易走向無的放矢。這是無廢城市推進(jìn)中面臨的又一個(gè)核心矛盾。
固廢產(chǎn)生端在很大程度上受制于公眾生活方式的逐步引導(dǎo)。綠色生活方式的建立需要幾代人鍥而不舍的努力，很多精神層面的建設(shè)又會因政府自身行為的不匹配而反復(fù)。包括垃圾分類、對大件垃圾的管理，包括由居民付費(fèi)處理一些大型垃圾等，在西方發(fā)達(dá)國家可能已經(jīng)接近做到的事，在我國目前想模仿會非常困難。
要想真正建設(shè)好“無廢城市”，公眾參與必不可缺，而服務(wù)型政府的構(gòu)建又是促進(jìn)公眾參與的必要基礎(chǔ)之一。因此，我們會發(fā)現(xiàn)要解決一個(gè)城市垃圾的問題所涉及的范疇早已超越了環(huán)保本身，那么政府如何獲得公眾的信任?如何引導(dǎo)公眾的公共責(zé)任意識?這也是筆者提到的“無廢城市”對政府治理是個(gè)系統(tǒng)性改革的一個(gè)原因。認(rèn)識到當(dāng)前公眾參與現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)律，也是將“無廢城市”的建設(shè)定義為“久久為功”的一個(gè)重要原因。
編輯： 趙凡
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財(cái)政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投等上市公司獨(dú)立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗(yàn)，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
Copyright ? 2000- https://www.h2o-china.com All rights reserved. 中國水網(wǎng) 版權(quán)所有
咨詢熱線：010-88480403 傳真：010-88480301 E-mail：hjf@e20.com.cn
京ICP備10040015號-13 查論文 
京公網(wǎng)安備：11010802035285
本站常年法律顧問：北京市康達(dá)律師事務(wù)所劉文義律師