4. 關(guān)于“資本金穿透”

項目資本金和注冊資本金概念不同，一般PPP項目將注冊資本金額度等同于項目資本金。PPP新規(guī)出來后，項目資本金問題給各方帶來了很大困擾。“資本金穿透”，要看穿透到哪一層?如果無限穿透，那么資金大多是銀行的。個人以為，就項目資本金而言，應(yīng)該只穿透到項目這一層，對項目而言，不是債務(wù)性資金，政府也沒有增加額外的付費，就可以了。更深入的探討，可以參考大岳咨詢的《提質(zhì)增效背景下PPP項目資本金制度的反思與重構(gòu)》。

5.關(guān)于“兩標并一標”

這一輪PPP在采購社會資本時大多采用“兩標并一標”，要求社會資本具有承包商的資質(zhì)，這一點吸引了諸多承包商參與PPP項目，為PPP的前期推廣起了很大作用，但同時也容易過分強調(diào)建設(shè)。并且要求產(chǎn)業(yè)投資人必須具備乙方的資質(zhì)并不合理，從有利于培育真正的產(chǎn)業(yè)投資人角度，后期可以不宜過分強調(diào)。

四、 幾個難點問題及對策

1. 財政承受能力問題

各地在推進PPP項目時，往往是由項目主管部門分頭推進，先推進的項目先進入10%的地方財政一般公共預(yù)算支出預(yù)算，在財力接近上限后，后來的項目即使條件更優(yōu)越也很難實施開展。如同擠公交車，擠上去了就上馬，擠不上去就只能等下一趟(下一撥政策行情)，而下一趟不知道啥時能來。一些地方為了多上項目，一般公共預(yù)算支出增長率虛高，同一地區(qū)不同的PPP項目，對一般公共預(yù)算支出增長率預(yù)測高低不同。這種情況很不合理，但全國普遍存在。

個人以為，同一地區(qū)的一般公共預(yù)算支出增長率應(yīng)當統(tǒng)一標準，可由本地財政部門提供一般公共預(yù)算支出增長率，報上一級財政部門核準確認，作為本地區(qū)的所有PPP項目財政承受能力論證的標準，可每年統(tǒng)一調(diào)整一次。

地方政府應(yīng)摒除各部門各自為政推進PPP項目的模式，由全市統(tǒng)一籌劃，匯總擬推進的PPP項目清單，根據(jù)輕重緩急排出優(yōu)先順序，統(tǒng)一安排項目的實施進程。一般而言，建議有利于改善民生、改善投資環(huán)境、投資收益較快較好的項目優(yōu)先推進。

2. 可研報告深度問題

可行性研究報告的編制深度不夠一直是個老大難問題，往往成了“可批性”研究報告，一些項目可研報告只給編制單位幾天的編制時間、幾萬元的編制費，其質(zhì)量可想而知;可研的專家論證會，也往往流于形式。這種情況在傳統(tǒng)模式下，還有修正機會，畢竟要完成初步設(shè)計、施工圖設(shè)計才進行工程采購。而在PPP模式下很多項目都是可研報告批復(fù)后即編制兩評報告、實施方案，進行社會資本采購時采用可研報告數(shù)據(jù)，這樣會留下很多后患：設(shè)計深度不夠、建造標準不明確、超概、結(jié)算爭議大(參見本人的《如何降低PPP項目的竣工結(jié)算風(fēng)險》)、政府實際支出責(zé)任大增……

國家發(fā)改委放權(quán)的情況下，項目的審批權(quán)大多交由地方發(fā)改委，地方發(fā)改委還得聽地方政府領(lǐng)導(dǎo)，項目上不上馬，往往是領(lǐng)導(dǎo)的一句話。這些年很多地方盲目上馬了一些項目，大都是這么來的。有些項目是為了套取上級獎補資金而專門包裝出來的，不具備真實的必要性與可行性。PPP項目投資額大，其中的建設(shè)項目大都是重大建設(shè)項目，應(yīng)采取一定的決策機制，比如說各地分別成立一個重大建設(shè)項目決策委員會，聘請一些外部專家參加，每年年初對本地擬上馬的項目進行集中梳理、評審、篩選，通過后再組織推進。一些相對復(fù)雜的項目，建議初步設(shè)計完成后，再編制兩評報告、實施方案。

3. 建設(shè)項目管理問題

PPP項目同樣如此，PPP本質(zhì)還是一個項目管理，項目能否取得成功，參與各方的項目管理水平尤為關(guān)鍵。自古以來，我們國家不缺乏優(yōu)秀的項目，趙州橋、都江堰、長城、故宮、天壇……這些優(yōu)秀的作品能保留至今，肯定有優(yōu)秀的項目管理，可惜其中的許多細節(jié)，已經(jīng)不被今人所知。改革開放以來，我國工程建設(shè)領(lǐng)域借鑒引進了很多發(fā)達國家的優(yōu)秀做法，推廣魯布革經(jīng)驗(項目管理)、全面質(zhì)量管理、QC小組、5S、ISO9000、ISO14000、ISO18000、全面預(yù)算管理等，應(yīng)該說這些對我國項目管理水平均有不同程度的促進作用。技術(shù)和管理手段的進步，也促進了項目管理水平的提升，以房建工程質(zhì)量為例，有幾個質(zhì)量顯著提升的階段：現(xiàn)澆混凝土代替預(yù)制板;商品混凝土代替現(xiàn)場攪拌;裝配式建筑減少了現(xiàn)場施工。信息技術(shù)的普及和不斷升級，也大大促進了項目管理水平，目前基于BIM的建設(shè)項目管理、施工項目管理、運營維護管理正在推廣。這些是好的一方面，另一方面是我們國家優(yōu)秀的項目管理經(jīng)驗未能有效借鑒和普及，還存在大量項目在低水平的重復(fù)。比如北京開完奧運會，當時的奧運場館建設(shè)管理肯定積累了大量的經(jīng)驗或教訓(xùn)，其他地方再建體育場館的時候，應(yīng)該可以借鑒或避免，可是那些經(jīng)驗教訓(xùn)大都藏在參建人員的腦海里，這些人員隨著奧運的結(jié)束各奔西東了，其他地方的體育場館建設(shè)者又是另一撥人，基本又是從頭來過。

這一輪PPP還存在一個“硬傷”：很多項目建設(shè)項目管理水平不高。大家知道，PPP項目公司是項目的建設(shè)單位，通常所說的“甲方”，而施工單位是“乙方”，二者的工作內(nèi)容、對管理人員的技能要求明顯不同;如果整個PPP項目是一個樂隊，施工方項目管理是樂器演奏(如小提琴)，而建設(shè)項目管理是樂隊指揮，所有樂器演奏者(報建手續(xù)、設(shè)計、采購、施工)都要聽指揮的。一般來說政府方對建設(shè)項目管理專業(yè)的不多;這一輪社會資本多為施工單位，對施工項目管理(乙方)在行，但對建設(shè)項目管理(甲方)不在行。

建設(shè)項目管理的內(nèi)容與施工項目管理不同(參考本人《PPP項目建設(shè)管理體系與建設(shè)期監(jiān)管之探討》)。很多PPP項目采用EPC的承發(fā)包模式，該模式相對復(fù)雜，而實際操作往往過于粗放，包括：可研深度不夠即發(fā)包;項目業(yè)主需求不清晰;設(shè)計條件、建造標準、招標文件不明確，合同價款方式漏洞大、后期遺留問題多(參見本人的《PPP+EPC整體采購模式之探討》)。必要時，可以聘請咨詢單位，承擔(dān)全面建設(shè)項目管理任務(wù)，或者作為項目管理顧問。

4. “開發(fā)商”的缺失問題

這一輪PPP在推進過程中間發(fā)生了偏差,很大原因是缺少真正的產(chǎn)業(yè)投資人——PPP項目的“開發(fā)商”，類似房地產(chǎn)行業(yè)中的萬達、萬科一樣，開發(fā)商對項目的整體負責(zé)，看好一個項目以后，可以利用企業(yè)的信用進行籌措資金，當然也獲得項目的收益。和承包商相比，開發(fā)商的優(yōu)勢在于：策劃能力、設(shè)計能力、投融資能力、建設(shè)項目管理能力、運營能力;具備上下游生態(tài)鏈集群的優(yōu)勢;承包商想盡快退出，項目上往往用質(zhì)量一般的設(shè)備材料，開發(fā)商如果自己持有，一般會用質(zhì)量好的設(shè)備材料。

編輯： 趙凡