11月9日，E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負(fù)責(zé)人潘功在“兩山理論的寧波實踐—暨寧波與世界銀行合作城市固廢管理和低碳建筑研討會”上，以“完善綠色價格機(jī)制，促進(jìn)固廢綜合管理”為題，深入探討價格機(jī)制在城市固廢綜合管理中的作用，并結(jié)合寧波市實際介紹了世行 “寧波市生活垃圾處理收費機(jī)制研究”項目。

E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負(fù)責(zé)人 潘功博士

潘功表示，這次論壇的主旨是“兩山理論”，其中“金山銀山”指的就是經(jīng)濟(jì)效益以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而綠色價格機(jī)制中所涉及的固廢處理收費雖然收上來是“真金白銀”，但實際是用于促進(jìn)并完善固廢產(chǎn)業(yè)綜合管理的體制，反哺于”綠水青山” ，并非盈利。在整個社會發(fā)展的過程中，我們可以看到很多發(fā)達(dá)國家的社會保障體系有免費的醫(yī)療、免費的教育、免費的養(yǎng)老，但是沒有免費的供水供電供氣，沒有免費的垃圾處理服務(wù)。所以無論我國社會發(fā)展到什么程度，作為一個社會公民，用水、用電、用氣、產(chǎn)生垃圾都是要付費的，“使用者付費、污染者付費”，是永恒的道理(參考鏈接：垃圾收費僅能補(bǔ)償40%成本，須借垃圾分類普及污染者付費)。

付費機(jī)制角度看環(huán)境產(chǎn)業(yè)

E20研究院環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格

潘功介紹，根據(jù)E20的環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格，以服務(wù)對象和污染介質(zhì)的不同，將環(huán)境產(chǎn)業(yè)分為九個部分。按付費方式來看，工業(yè)版塊均屬于使用者付費，商業(yè)化比較完善，產(chǎn)廢企業(yè)直接向處置企業(yè)支付污染治理服務(wù)費。而環(huán)境板塊涉及整體生態(tài)環(huán)境的治理改善及保護(hù)修復(fù)，均由政府付費，比如黑臭水體治理、土壤及地下水修復(fù)、海綿城市建設(shè)、大氣環(huán)境綜合治理等等都是由政府出資來推動的系統(tǒng)性環(huán)境保護(hù)工程。而在中間的市政版塊，無論是供水、原水，市政污水處理，以及此次演講中涉及的生活垃圾處理，均遵循使用者付費、污染者付費原則，由政府補(bǔ)貼兜底，這部分中的使用者、污染者付費比例將逐步提高，以最終達(dá)成由使用者、污染者完全付費承擔(dān)的社會責(zé)任。市政板塊中還有一些領(lǐng)域，例如傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的道路清掃保潔，此類公用事業(yè)屬性較強(qiáng)的市政服務(wù)是完全由政府財政支出來承擔(dān)的。

垃圾分類開創(chuàng)固廢產(chǎn)業(yè)3.0時代

E20研究院固體廢物產(chǎn)業(yè)鏈圖

結(jié)合E20的固廢產(chǎn)業(yè)鏈圖，目前我國已經(jīng)進(jìn)入到垃圾分類下的固廢產(chǎn)業(yè)3.0時代(參考鏈接：薛濤：合久必分、分久必合——垃圾分類下的固廢產(chǎn)業(yè)新格局)。潘功認(rèn)為，建立與生活垃圾分類品種相配套的收運體系，建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系，完善與垃圾分類相銜接的終端處理體系成為固廢產(chǎn)業(yè)3.0時代建立城市固體廢棄物綜合管理體系的核心內(nèi)容。而在本次論壇參觀考察的寧波市固廢處置中心正從項目落地的層面真切得體現(xiàn)了固廢綜合管理體系建設(shè)的內(nèi)容，其中包括一系列的固廢終端處理設(shè)施以及與其配套的源頭收集、中端收運體系，形成了較完善的固廢綜合管理體系，為垃圾分類的推行提供了基礎(chǔ)。(參考鏈接：PPP3.0遇見固廢3.0，多方分享寧波示范項目亮點)

潘功介紹，今年6月住建部已將強(qiáng)制生活垃圾分類的城市由46個試點城市擴(kuò)容到全部294個地級以上城市(參考鏈接：環(huán)境部將垃圾焚燒列入污染攻堅，住建部地級市全面推垃圾分類)。近兩年全國各地陸續(xù)出臺垃圾分類相關(guān)政策。目前，已有134家中央單位、27個部隊全面展開生活垃圾分類工作。從整體來看，在非居民端，國家以及地方政府做了很大努力，希望作為切入點將垃圾分類理念大范圍普及。而在居民端，46個試點城市中，已有41個城市開始展開垃圾分類示范小區(qū)的建設(shè)。同時，法制建設(shè)也是垃圾分類工作的重要保障之一，潘功介紹道，目前已有14個城市出臺了生活垃圾分類地方法規(guī)或規(guī)章，已有23個城市將生活垃圾分類列入立法計劃。生活垃圾強(qiáng)制分類政策正如火如荼的在全國各地展開。

據(jù)E20研究院跟蹤研究，目前我國垃圾分類主流方式是“四分法”，一般分為可回收垃圾、一般垃圾、有害垃圾和廚余垃圾。在終端設(shè)施暫時沒有建設(shè)完善的地區(qū)，由于分出來的廚余垃圾實際無法得到妥善處置，暫時執(zhí)行 “三分法”的垃圾分類政策，待有足夠濕垃圾處理能力的時候再將廚余垃圾分出。對于可回收垃圾的資源化利用，潘功認(rèn)為類似有些地區(qū)的“大分流、細(xì)分類”方式，將高價值可回收垃圾例如“玻金塑紙”進(jìn)行細(xì)分，而低值垃圾或已被污染的垃圾仍可進(jìn)入終端焚燒或填埋設(shè)施進(jìn)行處理。潘功總結(jié)道：“垃圾分類是一場持久戰(zhàn)，是一項系統(tǒng)工程，需要完善的末端分類處理設(shè)施的保障，需要分類收集分類運輸體系的支撐，需要智慧化系統(tǒng)化平臺化固廢管理體系的輔助，需要法律法規(guī)的及時配套，需要全民分類意識的普遍跟進(jìn)，目前我們已經(jīng)有一些舉措開始施行，這只是剛剛吹響的戰(zhàn)爭號角，勝利女神的青睞還需社會各界的共同努力”。

潘功表示，由于人口增長、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)以及居民生活消費水平的不斷提高，我國城鎮(zhèn)生活垃圾的總產(chǎn)生量將持續(xù)增加。潘功認(rèn)為，“生活垃圾不同于水、電等資源類產(chǎn)品，在理念的影響下，節(jié)約用水、節(jié)約用電是可以做到的，但居民作為消費者來講很難從源頭減少生活垃圾的產(chǎn)生”。生活垃圾減量化需要從生產(chǎn)端做起，比如杜絕過度包裝，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制將是生活垃圾減量化的推動著力點。在垃圾分類的大趨勢下，分出的可回收垃圾、有機(jī)垃圾、有害垃圾在一定程度上減少了進(jìn)入終端處置的生活垃圾總量，而在“原生垃圾零填埋”的政策推動下，進(jìn)入終端生活垃圾填埋場的垃圾量亦將逐年減少，因此E20研究院認(rèn)為，進(jìn)入終端生活垃圾焚燒廠的生活垃圾總量仍將呈現(xiàn)繼續(xù)增長的趨勢，在未來20年間，其增速將隨著垃圾分類的進(jìn)一步推動而有所放緩。潘功認(rèn)為，我國固廢處理將在很長一段時間遵循著“回收為優(yōu)，焚燒為主，填埋為兜底”的綜合體系發(fā)展下去。

收費機(jī)制撬動經(jīng)濟(jì)杠桿，倒逼垃圾有效分類

回到收費機(jī)制的問題，潘功首先介紹了固廢處理全流程的商業(yè)模式及固廢綜合管理上的費用支付方式。從上圖中可以看到，各單體項目，無論是垃圾分類、清掃保潔收集、中轉(zhuǎn)運輸、末端處理目前均有各自相對應(yīng)成熟的商業(yè)模式。而環(huán)衛(wèi)一體化以BOT/TOT為主要商業(yè)模式，以垃圾處理量付費或綜合付費為付費方式，也已經(jīng)成為主要趨勢。無論是政府購買服務(wù)，還是PPP模式，均由各級政府財政支出，財政缺口是持續(xù)存在的，而居民作為使用者/污染者付費的責(zé)任與義務(wù)沒有得到體現(xiàn)。

潘功認(rèn)為，生活垃圾收費是一個教育過程，也是懲罰手段，對生活垃圾的計量收費和差別化收費，融入了生活垃圾分類概念，明確了“污染者付費”原則，是推動生活垃圾分類的有效手段、有力手段、強(qiáng)制手段。生活垃圾收費本質(zhì)上不是為了補(bǔ)充財政缺口，而是為了撬動生活垃圾分類。其中計量收費指的是根據(jù)實際產(chǎn)生的生活垃圾量進(jìn)行稱重收費。而差別化收費指的是在垃圾分類體系下，對垃圾分類的不同類別采取不同的收費標(biāo)準(zhǔn)，比如準(zhǔn)確分出的可回收垃圾、廚余垃圾及有害垃圾，由于其本身具有的經(jīng)濟(jì)價值以及對終端處置過程減少的影響，屬于獎勵分類的部分，將不收取任何費用，并有相應(yīng)配套積分獎勵機(jī)制。而不進(jìn)行準(zhǔn)確分類的混合垃圾，或無法進(jìn)行進(jìn)一步分類的一般垃圾屬于需要征收生活垃圾處理費的部分。計量和差別化是相輔相成的存在，這樣的差別化計量收費體系將有利于促進(jìn)居民盡可能多和準(zhǔn)確地分出可回收垃圾、廚余垃圾以及有害垃圾。

日前，國家發(fā)展改革委發(fā)布第943號文《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》提到大力完善固廢處理等公用事業(yè)綠色發(fā)展價格機(jī)制，標(biāo)志著大環(huán)境公共服務(wù)時代的到來。其主要目標(biāo)是：到2020年，有利于綠色發(fā)展的價格機(jī)制、價格政策體系基本形成，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化的作用明顯增強(qiáng);到2025年，適應(yīng)綠色發(fā)展要求的價格機(jī)制更加完善，并落實到全社會各方面各環(huán)節(jié)。(參考鏈接：發(fā)改委發(fā)文推綠色發(fā)展價格機(jī)制改革深刻推動環(huán)境公共服務(wù)發(fā)展)

從環(huán)保行業(yè)角度來看，《意見》覆蓋面廣、改革力度大、可執(zhí)行性強(qiáng)，《意見》涵蓋環(huán)境治理公共服務(wù)全領(lǐng)域的收費機(jī)制。從以往政府財政全權(quán)承擔(dān)環(huán)境治理成本到如今的污染者付費，政府財政兜底，公用事業(yè)價格機(jī)制得到系統(tǒng)化完善，其市場化程度進(jìn)一步加深。公用事業(yè)的收費問題涉及收費和使用主體、收費性質(zhì)、定價機(jī)制、操作流程等，本質(zhì)上是調(diào)節(jié)在市政公用事業(yè)的服務(wù)上政府、市場主體和用戶的邊界和關(guān)系。收費性質(zhì)分為行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務(wù)性收費兩種，環(huán)境公共服務(wù)類(如生活垃圾處理)多以政府管理為主，而商業(yè)領(lǐng)域(如危廢)則偏向市場機(jī)制調(diào)節(jié)，政府角色相對弱化，因此在城市固體廢物管理中，生活垃圾與危險廢物的價費機(jī)制存在顯著區(qū)別。該《意見》未對收費性質(zhì)加以明確，不同收費性質(zhì)在使用主體、定價機(jī)制、操作流程等方面存在差別，這也將是包括垃圾處理在內(nèi)的多數(shù)環(huán)境公共服務(wù)收費機(jī)制調(diào)整的一個關(guān)鍵課題。(參考鏈接：薛濤：PPP難解負(fù)債沖動，公共服務(wù)價費研究迫在眉睫。)

發(fā)改委此次發(fā)文，首先要求建立健全城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費機(jī)制，全面建立覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費機(jī)制，加快建立有利于促進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機(jī)制。該《意見》以“差別化”、“精細(xì)化”和“合理化”為核心，為垃圾分類的推動再添一把火。垃圾分類與垃圾收費兩大時間表先后明確，通過差別化收費倒逼源頭分類，助力城市生活垃圾減量化、資源化、無害化的路線已經(jīng)清晰，此次價費機(jī)制的完善，無疑將成為垃圾分類工作的有效抓手。(參考鏈接：透視發(fā)改943文：垃圾收費分類雙管齊下，固廢管理進(jìn)入體系化)

各地生活垃圾收費實踐

我國生活垃圾收費進(jìn)程自上世紀(jì)90年代“垃圾處理費”這一概念提出后始終進(jìn)展緩慢，落地困難。從1991年開始提出要對垃圾處置實行服務(wù)收費，1993年規(guī)定生活垃圾管理費用要逐步擴(kuò)展至居民，2002年由國家發(fā)展計劃委員會、財政部、建設(shè)部及國家環(huán)境保護(hù)總局共同發(fā)布了《關(guān)于實行城市生活垃=圾處理收費制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，首次正式發(fā)文明確指出要實行城市生活垃圾收費、促進(jìn)垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。但相較于水、電、氣等其他公用事業(yè)價費機(jī)制的迅速發(fā)展，垃圾收費體系因其公益屬性和責(zé)任者追溯困難而始終未能得以健全。目前，我國雖有24個省(直轄市、自治區(qū))已出臺省級垃圾收費相關(guān)政策，但大多年代已久，一方面受制于當(dāng)時較低的技術(shù)發(fā)展水平和市場化程度，收費方法單一且收費成本較高，以政府環(huán)衛(wèi)部門上門征收為主，成本覆蓋率和征收率均不理想，在經(jīng)濟(jì)飛速增長已達(dá)數(shù)十年后，原有的收費辦法已脫離實際;另一方面，“老辦法”與垃圾分類并不掛鉤，地方政府面臨著“垃圾分類推行難”和“垃圾收費征收難”的兩大難題，未能將二者有機(jī)結(jié)合，采用經(jīng)濟(jì)手段刺激分類，因而所征的寥寥垃圾處理費用難以滿足日益增長的垃圾處理需求和垃圾分類工作的經(jīng)濟(jì)刺激需要，差別化刺激手段的出臺迫在眉睫。本次發(fā)改委對綠色發(fā)展價格的指導(dǎo)意見中再度明確要建立健全城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費機(jī)制，并提出“補(bǔ)償成本”、“合理盈利”的收費標(biāo)準(zhǔn)，對于我國大部分地區(qū)長達(dá)數(shù)十年未改變的垃圾處理費提供了及時、合理的調(diào)整思路。(相關(guān)閱讀：破題垃圾收費難： 寧波生活垃圾處理收費機(jī)制研究項目啟動)

據(jù)E20研究院數(shù)據(jù)分析，左圖中顯示在2010年，我國大部分地區(qū)的生活垃圾處理支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生活垃圾收費的收入。右圖是2016年一些重點城市的收費情況，其實可以看到有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)并沒有開始收費，反而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)開始收費工作，比如在圖的末端可以看到北京上海并沒有收費。這和當(dāng)?shù)氐氖袌龌?，包括?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況有十分錯綜復(fù)雜的關(guān)系。反而在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財力無法支撐固廢處理的支出，收費的迫切性就更大一些。在一些市場化比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，比如說廣東、浙江，雖然財力有一定的承擔(dān)能力，但是因為市政的公眾事業(yè)一部分市場化，很早部分進(jìn)行了收費，廣東居全國之首。

結(jié)合城市人口情況來看，一般來說，城市生活垃圾產(chǎn)生量與人口情況有直接關(guān)系，生活垃圾處理費的收繳(居民端)一般也以人口(或家庭)為單位進(jìn)行計量。對2016年我國主要城市戶籍人口數(shù)和收繳的生活垃圾處理費金額進(jìn)行二維分析后發(fā)現(xiàn)，杭州、武漢、南寧等城市收繳情況較樂觀，作為人口千萬級別以下城市，垃圾處理費收入超過五億，人均實繳垃圾處理費50元/年以上;而北京、石家莊等北方城市收費情況明顯欠佳;重慶雖總收入情況位于上游，但相對其較大的人口規(guī)模仍有所不足。

《意見》中提到要鼓勵各地創(chuàng)新垃圾處理收費模式，提高收繳率。目前我國生活垃圾收費模式以直接征收和附征于公用事業(yè)收費兩種為主，在上圖中分別以紅色和藍(lán)色進(jìn)行標(biāo)注。一方面鼓勵各地環(huán)衛(wèi)部門積極創(chuàng)新，通過收費方式的改變(主要是從直接征收向附征于公用事業(yè)收費的改變)有效解決“收不上來”的難題，另一方面也體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)時代便民服務(wù)的要求。在群眾“只跑一次”、“無紙化辦公”的倡導(dǎo)下，便捷的垃圾收費將更易于被廣大接受。而隨著環(huán)衛(wèi)市場化大潮的涌起，智慧環(huán)衛(wèi)的發(fā)展已經(jīng)走上新的高度，在新時代背景下我們面臨著怎樣的垃圾分類和收費新機(jī)遇，也成為了行業(yè)熱議的焦點之一。

《意見》中提到鼓勵各地制定促進(jìn)垃圾協(xié)同處理的綜合性配套政策，支持水泥、有機(jī)肥等企業(yè)參與垃圾資源化利用。在鼓勵垃圾分類的行業(yè)東風(fēng)下，這一提議對居民分出的廚余垃圾、餐館等非居民單位產(chǎn)生的餐廚垃圾、農(nóng)貿(mào)市場等產(chǎn)生的菜場等易腐垃圾的“去路”提出了明確建議。過去長期以來前端垃圾分類與后端分類處理的銜接往往由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，被地溝油、泔水豬等非法利益鏈攔截，由于配套政策缺失，多數(shù)餐廚、低價值可回收垃圾等處理企業(yè)面臨著難以為繼的運營困境。通過因地制宜的協(xié)同處理配套政策進(jìn)一步跟進(jìn)，垃圾前端的分類投放與末端的分類處理將銜接有望。(參考鏈接：全面禁止餐廚剩余物飼喂生豬，無害化處置才是最終出路)

該《意見》為目前各省實踐探索中的垃圾收費機(jī)制提供了明確的設(shè)計思路。根據(jù)收費對象的性質(zhì)不同，將居民和非居民端收費加以區(qū)分對待。大多數(shù)城市的經(jīng)驗證明，在收費機(jī)制的制定和推廣過程中，針對非居民單位的收費機(jī)制之于居民端更加簡單可行，實操性強(qiáng)，因而鼓勵對非居民單位全面推行垃圾計量收費，直接體現(xiàn)“多污染、多付費”的原則。此外，作為促進(jìn)垃圾分類的經(jīng)濟(jì)手段，為培養(yǎng)非居民單位垃圾分類意識，提高資源化水平，鼓勵對分類垃圾與混合垃圾實行差別化收費，通過經(jīng)濟(jì)刺激倒逼垃圾分類。

而對于居民端的垃圾收費機(jī)制則相對復(fù)雜，不可一蹴而就。原則上鼓勵計量收費，但具體方案仍需結(jié)合各地實際情況確立，“一刀切”的政策不可取。面對不同類別垃圾、不同地區(qū)居民等錯綜復(fù)雜的收費情況，智慧環(huán)衛(wèi)技術(shù)手段的采用有望成為“解藥”。對于居民征收垃圾處理費，一方面是為了培養(yǎng)“污染者付費”的意識，將垃圾處理費從完全的“政府買單”變?yōu)椤笆褂谜吒顿M+政府適度補(bǔ)貼”這種更為合理健康的模式;另一方面則是希望通過收費來鼓勵居民減少不必要的浪費，提高源頭減量化程度，而差別化收費標(biāo)準(zhǔn)則鼓勵其積極參與垃圾分類。

在垃圾處理費的定性方面，《意見》指出“鼓勵城鎮(zhèn)生活垃圾收集、運輸、處理市場化運營，已經(jīng)形成充分競爭的環(huán)節(jié)，實行雙方協(xié)商定價”。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上明確指出，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題的窗口期，另外，克強(qiáng)總理近年來一直強(qiáng)調(diào)減少政府收費。環(huán)境問題和水務(wù)問題一樣，也是存在政府、企業(yè)和公眾用戶三方面的關(guān)系，這是三方共同的責(zé)任，要明確三方的責(zé)任邊界?！兑庖姟烦雠_，傳統(tǒng)的將生活垃圾完全由政府托底保障的認(rèn)識會逐步得到糾正，況且地方政府也受制于財政壓力或債務(wù)限制，必須建立使用者或污染者付費的價格機(jī)制才能促使三方共同努力解決環(huán)境問題。垃圾處理費發(fā)展的趨勢已經(jīng)非常明確，目前我國已經(jīng)不再是摸著石頭過河的階段，明確有力的頂層設(shè)計，對未來各項配套機(jī)制的設(shè)計至關(guān)重要。與此同時，還要進(jìn)一步推動環(huán)衛(wèi)市場化，向集團(tuán)化、高端化邁進(jìn)。城鎮(zhèn)生活垃圾全流程交由市場運作后，有兩大優(yōu)勢將會凸顯：

1)使用者/污染者付費的原則得到體現(xiàn)，通過經(jīng)濟(jì)手段對使用者和污染者的行為加以約束，通過企業(yè)運作提高效率;

2)從根本上解決基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模擴(kuò)大以后的資金問題，以用戶付費為主，政府補(bǔ)貼為輔，明確用戶付費和政府補(bǔ)貼的邊界。補(bǔ)貼為前補(bǔ)貼，僅為輔助作用，主要還是要靠市場化的價格機(jī)制來解決問題。

《意見》中還提到了農(nóng)村垃圾收費以及危險廢物方面的問題。我國廣大農(nóng)村地區(qū)正處于脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵時期，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)戶承受能力差別較大。在推進(jìn)垃圾收費全覆蓋的進(jìn)程中，對承受能力有限的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，為民生著想，以促進(jìn)農(nóng)村綜合環(huán)境改善為根本，逐步推進(jìn)垃圾分類和垃圾收費。

編輯： 趙凡