當(dāng)前，快速增長的城市垃圾給生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。而傳統(tǒng)的“政府包干”環(huán)境治理模式存在資金不足、技術(shù)落后、效率低下等問題，突破“垃圾圍城”困境，政府之力有限，城市垃圾治理的市場化改革已成必然趨勢，將垃圾處理任務(wù)分配給政府、組織和個人是未來發(fā)展模式的首選。

何謂PPP

PPP（公私合作模式）模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施方式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本概念。PPP在我國的啟動可以追溯到20世紀(jì)80年代，2002年，隨著原建設(shè)部在特許經(jīng)營改革方面的推進(jìn)，PPP在垃圾焚燒領(lǐng)域逐步得到普及。2013年，國務(wù)院總理李克強在國務(wù)院常務(wù)會議上提出鼓勵政府采購公共服務(wù)以來，各部委加強了在此方面的改革力度，尤其是財政部對于PPP的推進(jìn)，并為此專門下發(fā)了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。

目前國內(nèi)討論的PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，更加強調(diào)合作過程中的利益共享及風(fēng)險分擔(dān)機制，需要財政資金參與投資并有清晰的責(zé)任與權(quán)利的約定，能較大程度實現(xiàn)政府與企業(yè)的風(fēng)險和利益合理分擔(dān)原則的一種特殊關(guān)系。廣義的PPP是指政府與私營組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到“多贏”的結(jié)果。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，既包括帶有融資功能的BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、TOT(移交—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、股權(quán)合作等，也包括不帶有融資功能的DBO(設(shè)計—建設(shè)—運營)、委托運營等多種模式。

近期在地方上，存在認(rèn)為BOT不是PPP或者PPP是BOT的更高級的形式這樣的錯誤認(rèn)識。事實上，BOT屬于前文中所述的廣義PPP中的一種具體實現(xiàn)形式，因為它非常適合像污水處理廠或者垃圾焚燒廠這類單元屬性較強的業(yè)務(wù)，在2002年原建設(shè)部啟動特許經(jīng)營改革后被廣泛推行。PPP還有其他形式，這些形式和BOT的區(qū)別更多在于適應(yīng)不同的外部條件，而不是有孰高孰低的問題。而財政部希望推行的狹義PPP則是希望強調(diào)更合理的風(fēng)險分配關(guān)系，也因此帶來了相對復(fù)雜的項目結(jié)構(gòu)模式。

我國垃圾焚燒領(lǐng)域PPP推進(jìn)現(xiàn)狀

據(jù)E20研究院不完全統(tǒng)計，2013年全國已有295個生活垃圾處理新建項目，比2012年增長36%；生活垃圾處理市場投資總規(guī)模達(dá)603.68億元，比2012年增長42%；單個生活垃圾處理項目平均投資規(guī)模2.05億元，比2012年增長4.13%。

如果將生活垃圾處理市場劃分為衛(wèi)生填埋、焚燒和餐廚垃圾三個細(xì)分領(lǐng)域，則焚燒項目在2013年依然是市場主角。焚燒項目數(shù)量接近一半，投資規(guī)模更占全年生活垃圾處理項目市場總投資的78.57%；同期，衛(wèi)生填埋項目數(shù)量和投資規(guī)模的占比分別為37.84%和15.86%，市場投資重心依然明顯集中于焚燒項目。

從2002年起，垃圾焚燒項目采用BOT的特許經(jīng)營模式開始在原建設(shè)部的主導(dǎo)下逐步出現(xiàn)，至今，已成為垃圾焚燒項目最主要的建設(shè)方式之一。根據(jù)住建部最新數(shù)據(jù)顯示，截至2013年9月份，全國投入運行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠約159座、總處理規(guī)模14.5萬噸。僅從數(shù)據(jù)來看，光大國際、桑德環(huán)境等15家BOT企業(yè)的焚燒發(fā)電項目數(shù)量市場占比66.7%，能力市場占比78.1%。即僅這15家企業(yè)就占據(jù)了2/3以上的垃圾焚燒市場。

從上述數(shù)據(jù)以及行業(yè)的普遍認(rèn)知來看，在垃圾焚燒領(lǐng)域采用BOT模式實現(xiàn)特許經(jīng)營和PPP的改革本身是適當(dāng)?shù)?，也為政府、投資人和金融機構(gòu)所廣泛接受。但是，垃圾焚燒領(lǐng)域PPP改革進(jìn)行的12年來，在以下方面尚存在問題。

一是原建設(shè)部2003年的特許經(jīng)營條例中對于授權(quán)選擇投資商應(yīng)采用公開招標(biāo)競爭選擇的要求并未得到完全落實，相當(dāng)一部分項目招標(biāo)程序不完善、過程不透明；二是在BOT項目中，地方政府過于看重獲得較低的垃圾焚燒處理支付價格，據(jù)E20的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，特許經(jīng)營的項目的垃圾焚燒處理費每噸平均在60～80元，而政府自建項目的垃圾焚燒處理費卻平均在120～150元，低價帶來低質(zhì)的風(fēng)險；三是在某些BOT項目中，存在由于低價壓力或者競爭不充分選擇的不良投資商帶來運行不暢或者環(huán)保排放不達(dá)標(biāo)的情況；四是某些地方政府缺乏契約精神，拖欠費用情況嚴(yán)重；五是鄰避現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，近期連續(xù)在杭州、惠州和湘潭爆發(fā)了群眾聚集事件，包括政府自建項目和BOT項目，凸顯百姓對垃圾焚燒的不信任態(tài)度。

垃圾處理領(lǐng)域PPP改革方向

垃圾焚燒領(lǐng)域以BOT為基礎(chǔ)繼續(xù)強化PPP

一是提高政府契約性素質(zhì)和垃圾處理費的經(jīng)費保障。垃圾焚燒領(lǐng)域進(jìn)入良性運行，需要以足夠覆蓋合格環(huán)保排放的垃圾處理費和政府提高履約信用為基礎(chǔ)。對此，財政部主導(dǎo)的PPP中心的建立，首先應(yīng)在這方面能夠有所促進(jìn)，保證各地PPP中心對于政府的經(jīng)費列支和支付保障具有一定的約束和促進(jìn)能力。

二是建立公平公開的競爭環(huán)境。政府通過政策、經(jīng)濟等手段的引導(dǎo)，實現(xiàn)在特許經(jīng)營招商階段的公平公開競爭，推動形成優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)的成長。對此，雖然原建設(shè)部在2003年出臺的特許經(jīng)營條例中就有所要求，但各地實際落實情況不一，未來希望財政部的PPP中心所提到的政府采購管理中能夠?qū)μ卦S經(jīng)營招商予以規(guī)范。

三是落實監(jiān)管措施，嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)，加強信息公開，推動公眾參與，緩解垃圾焚燒引發(fā)的鄰避現(xiàn)象。解決垃圾焚燒引發(fā)的鄰避現(xiàn)象，一方面需要政府加強信息公開，強化公眾前期參與；另一方面，需要政府切實履行監(jiān)管職責(zé)，約束企業(yè)嚴(yán)格做到環(huán)保排放。同時，E20研究院所提出的藍(lán)色焚燒廠，是聯(lián)合各家排名靠前的垃圾焚燒企業(yè)嘗試率先建設(shè)高于國家現(xiàn)行環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)的垃圾焚燒廠，也為解決垃圾焚燒鄰避現(xiàn)象提供了思路參考。重參與、嚴(yán)監(jiān)管、高標(biāo)準(zhǔn)，是破除鄰避現(xiàn)象的關(guān)鍵之路。

垃圾收運領(lǐng)域逐步深化PPP

編輯： 任萌萌