作為推進PPP項目規(guī)范實施的重要抓手，PPP項目財政管理辦法自征求意見開始便在業(yè)內(nèi)引起強烈反響，終得見辦法正式出臺?！墩蜕鐣Y本合作項目財政管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）總結(jié)了本輪PPP推廣三年多來實踐經(jīng)驗，尤其是在明確PPP項目政府財政管理要求、細化財政部門職責(zé)和工作流程、鼓勵社會資本發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢、調(diào)動社會資本的參與積極性、強化項目的公開透明要求等五方面做了優(yōu)化，以利于PPP項目的規(guī)范實施和高效運營。

一、進一步明確PPP項目的政府財政管理要求

PPP合作的目的在于向社會公眾提供各類公共服務(wù)，社會資本在PPP項目中的合作方Public是本級政府，也正是基于此，筆者認為《辦法》中所明確的各項財政管理要求是本級政府的公共財政管理要求，“統(tǒng)籌安排財政資金、國有資產(chǎn)等各類公共資產(chǎn)和資源與社會資本開展平等互惠”合作，包括政府資產(chǎn)負債管理、政府收支管理、政府支付義務(wù)和預(yù)算約束等。

1、《辦法》規(guī)定了PPP項目政府方資產(chǎn)負債的管理。涉及的國有資產(chǎn)管理，應(yīng)建立資產(chǎn)管理臺賬，相關(guān)的“存量國有資產(chǎn)或股權(quán)作價入股、現(xiàn)金出資入股或直接投資等”應(yīng)納入政府綜合財務(wù)報告；“涉及個特許經(jīng)營權(quán)授予或轉(zhuǎn)讓的”，應(yīng)由項目實施機構(gòu)“以合理價值折價入股、授予或轉(zhuǎn)讓”；對于存量資產(chǎn)，還應(yīng)依法客觀公正地進行評估并出具相關(guān)報告。

2、《辦法》還對PPP項目中政府全口徑收支范圍做了明確。政府收入包括 “資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償和保險索賠”等收入，而支出則包括“從財政資金中安排的股權(quán)投資、運營補貼、配套投入、風(fēng)險承擔(dān)”等支出，行業(yè)主管部門應(yīng)將所有PPP項目的全部收支納入預(yù)算。

二、進一步細化財政部門職責(zé)和工作流程

依據(jù)相關(guān)法律和42號文、結(jié)合PPP模式操作指南相關(guān)細則，《辦法》進一步規(guī)范了PPP項目全生命周期中財政部門履職行為，細化了財政部門的相關(guān)職責(zé)和工作流程。

1、財政部門的主要職責(zé)。財政部門應(yīng)切實履行項目“識別論證、政府采購、預(yù)算收支與績效管理、資產(chǎn)負債管理、信息披露與監(jiān)督檢查”等職責(zé)，并貫穿于PPP項目全生命周期內(nèi)各相關(guān)環(huán)節(jié)的財政管理工作，以保證項目規(guī)范實施和高效運營。

2、財政部門的工作流程。從《辦法》可以看到，財政部門的工作貫穿于PPP項目全生命周期各環(huán)節(jié)，具體包括：

（1）項目識別和準(zhǔn)備階段，財政部門主要負責(zé)物有所值評價、財政承受能力論證及PPP項目開發(fā)目錄管理；

（2）項目采購階段，財政部門應(yīng)加強對采購的支持服務(wù)和監(jiān)督,尤其是采購方式選擇上,《辦法》明確要求單一來源采購方式“應(yīng)當(dāng)嚴格符合法定條件，并經(jīng)上級政府采購主管部門批準(zhǔn)”；還應(yīng)“充分向社會公開項目采購信息”；同時，該階段財政部門還需重點審查合同內(nèi)容與項目前期方案和兩評相比“是否發(fā)生實質(zhì)性變更”，以免降低項目質(zhì)量要求或增加政府支付義務(wù)；

（3）項目執(zhí)行階段，《辦法》細化了PPP項目納入預(yù)算的具體流程，“跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃”、“下一年度財政資金收支納入預(yù)算管理”，報本級政府和人大同意，“保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力”；《辦法》還結(jié)合預(yù)算編制相關(guān)要求，明確了編報PPP項目收支預(yù)算的具體時間節(jié)點和要求；而財政部門則應(yīng)“充分考慮績效評價、價格調(diào)整等因素，合理確定預(yù)算金額”。

在項目執(zhí)行階段，《辦法》還突出強調(diào)了項目績效的監(jiān)控，“對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價”，“確保階段性目標(biāo)與資金支付相匹配”，并“依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預(yù)算資金”，“最終促進實現(xiàn)項目績效目標(biāo)”。

同時，項目執(zhí)行過程中，財政部門還應(yīng)加強項目所涉及的國有資產(chǎn)和股權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)權(quán)屬等方面的管理。

（4）項目移交階段，財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門“做好項目資產(chǎn)移交工作”，并不得將項目公司的債務(wù)移交政府。

3、財政部門對PPP項目的債務(wù)管理?！掇k法》再次強調(diào)“嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務(wù)”、“項目實施不得采用建設(shè)-移交方式”，在期滿移交時不得將公司債務(wù)移交給政府；同時，針對目前少數(shù)地方政府的不規(guī)范做法，《辦法》要求“不得將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項目中長期支付責(zé)任，以規(guī)避PPP項目相關(guān)評價程序”。

三、進一步鼓勵社會資本發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢

社會資本充分發(fā)揮自身技術(shù)優(yōu)勢有利于PPP項目充分降低成本或改善質(zhì)量，因此《辦法》中也創(chuàng)新地做了針對性規(guī)定，并推動社會資本發(fā)起項目更為現(xiàn)實可能，以激勵社會資本充分發(fā)揮自身特定的技術(shù)優(yōu)勢和主觀能動性。

1、為充分發(fā)揮社會資本的技術(shù)優(yōu)勢和市場敏感性，《辦法》規(guī)定，社會資本發(fā)起的PPP項目，在行業(yè)主管部門審核同意社會資本方的項目建議書后，“由社會資本方編制項目實施方案”，這樣既能鼓勵社會資本敏銳挖掘公共服務(wù)短板和市場商機，更能在項目前期設(shè)計過程中充分體現(xiàn)社會資本的技術(shù)和管理優(yōu)勢，推動項目技術(shù)進步和效率提高。

2、《辦法》提出，社會資本競爭者的采購評審標(biāo)準(zhǔn)包括“技術(shù)方案、商務(wù)方案、融資能力等”，其中“技術(shù)方案”擺在第一位，也進一步說明了對社會資本技術(shù)優(yōu)勢的重視?！掇k法》特別明確了，如果政府采用了落選社會資本的全部或部分技術(shù)方案，“財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門對其前期投入成本予以合理補償”，更是給予了社會資本明確的指向和預(yù)期。

四、進一步調(diào)動社會資本的參與積極性

PPP制度框架設(shè)計的再好，也需要通過項目落地來把體制機制優(yōu)勢發(fā)揮出來，財政部在《辦法》中也設(shè)計和重申了相應(yīng)條款，以進一步調(diào)動社會資本參與PPP項目的積極性，尤其是關(guān)于社會資本方退出的條款設(shè)置，也是本《辦法》非常突出的一個亮點。

1、《辦法》三十二條明確“項目建設(shè)完成進入穩(wěn)定運營期后，社會資本方可以通過結(jié)構(gòu)性融資實現(xiàn)部分或全部退出”。該條款既指出了社會資本退出的條件；關(guān)鍵還給了社會資本一個明確的政策導(dǎo)向，即項目運營穩(wěn)定、現(xiàn)金流清晰可測后，可通過資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)等結(jié)構(gòu)性融資工具，靈活地配置資金、降低前期融資成本、并能實現(xiàn)提前盈利和退出，這也在另一個角度鼓勵社會資本把PPP項目做好，而不是簡單地做BT項目、或片面看重施工。

此外，《辦法》第三十五條還指出，“不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機構(gòu)對社會資本方股東的股權(quán)進行回購安排”，這也可以視為對第三十二條的一個補充，以免政府為社會資本方隱性兜底。同時，部分偽PPP項目的社會資本方也將有可能利用上述退出條款，來實現(xiàn)提前退出，因此建議加大對社會資本退出的公開和監(jiān)督要求、并結(jié)合實踐來進一步完善此條款設(shè)置。

2、《辦法》第三十二條還規(guī)定，“對于歸屬項目公司的資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)和收益權(quán)”，經(jīng)批準(zhǔn)“可以依法設(shè)置抵押、質(zhì)押等擔(dān)保”、“或進行結(jié)構(gòu)化融資”，這也有利于社會資本充分利用PPP項目資產(chǎn)進行項目融資或其他結(jié)構(gòu)化融資，提高項目落地成功率。

3、《辦法》強化了PPP項目合作過程中政府的履約，尤其是結(jié)合財政的部門職責(zé)和工作流程等規(guī)定，將跨年度財政支出責(zé)任和下一年度財政收支，分別納入中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算，并報本級政府和人大同意后執(zhí)行。財政部門應(yīng)“依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預(yù)算資金”，明確達到績效目標(biāo)的，應(yīng)按合同約定履行政府支付義務(wù)。通過預(yù)算硬約束來保障PPP合作中社會資本方的合理利益，這也是給社會資本吃了一顆“定心丸”。

五、進一步強化項目的公開透明要求

除了財政部一直強調(diào)的相關(guān)采購信息、PPP項目庫等對外公開外，此次《辦法》還進一步明確，在項目的準(zhǔn)備、采購和建設(shè)階段，公開內(nèi)容除了項目基礎(chǔ)信息、采購信息等，還應(yīng)包括“不涉及國家秘密、商業(yè)秘密的項目合同文本”；項目運營階段信息公開的內(nèi)容還應(yīng)包括“項目的成本檢測和績效評價結(jié)果”。

公開透明的要求同樣也約束了政府，《辦法》要求財政部門應(yīng)公開“本級PPP項目目錄、本級人大批準(zhǔn)的政府對PPP項目的預(yù)算、執(zhí)行及決算情況”，把政府履約情況放在陽關(guān)下，也是為了約束政府能嚴格履約，保障對社會資本的承諾按合同執(zhí)行。

此《辦法》所要求的公開內(nèi)容、環(huán)節(jié)等要求比以前都要嚴，這將有力促進規(guī)范PPP項目的開展和實施，也有利于后續(xù)PPP項目能沿著政策所引導(dǎo)的規(guī)范方向發(fā)展。

作者簡介：紀(jì)鑫華，現(xiàn)就職于上海市財政局涉外經(jīng)濟處，負責(zé)上海市PPP項目推進、國際金融組織貸款項目管理和清潔發(fā)展委托貸款項目管理，參與了財政部和上海市相關(guān)項目管理規(guī)章的制定，參與了財政部、上海市PPP相關(guān)課題。就PPP政策、風(fēng)險管理、項目融資和項目落地等主題，在《經(jīng)濟日報》、《中國財經(jīng)報》、《中國財政》、《澎湃新聞》等發(fā)表數(shù)篇PPP評論文章。

編輯： 李艷茹