一、對PPP項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠的必要性

（一）避免因采用PPP模式而導(dǎo)致稅負(fù)增加

首先，PPP模式有其自身的一些特征。在PPP模式下，政府和社會資本將基于PPP合同、在全生命周期內(nèi)為提供公共服務(wù)而合作。相比于一般的政府購買服務(wù)和傳統(tǒng)的政府投資而言，PPP模式更加注重由有專業(yè)優(yōu)勢的社會資本來提供公共服務(wù)，激勵其發(fā)揮在特定方面的風(fēng)險掌控優(yōu)勢，并基于項(xiàng)目正式運(yùn)營后所提供公共服務(wù)的績效獲得回報，項(xiàng)目期滿后資產(chǎn)一般也將移交政府。

其次，項(xiàng)目采用PPP模式有可能會導(dǎo)致稅負(fù)增加?；诳冃Э己?、風(fēng)險隔離和項(xiàng)目融資等考慮，社會資本一般會成立單獨(dú)的SPV公司建設(shè)運(yùn)營PPP項(xiàng)目，這就涉及到前期社會資本和政府向SPV公司注入各類資產(chǎn)和合作期滿后SPV公司資產(chǎn)移交政府，相應(yīng)導(dǎo)致稅負(fù)增加。同時，PPP項(xiàng)目前期往往需要投入大量的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備，而項(xiàng)目公司需在項(xiàng)目正常運(yùn)營后依據(jù)服務(wù)績效獲得穩(wěn)定、合理的回報，即項(xiàng)目前期大量成本投入與后面長期穩(wěn)定的收入存在期限錯配，難以在規(guī)定期限內(nèi)彌補(bǔ)前期投入導(dǎo)致的虧損，也會導(dǎo)致稅負(fù)增加。

因此，應(yīng)通過相關(guān)稅收優(yōu)惠制度的設(shè)計，避免因采用PPP模式而導(dǎo)致的稅負(fù)增加，以更好地體現(xiàn)稅收公平。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化政策引導(dǎo)作用

推廣PPP模式，不僅在微觀層面是地方政府投融資方式的變革；更在宏觀層面對推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)穩(wěn)增長、補(bǔ)短板、擴(kuò)就業(yè)、惠民生，具有重要意義。因此應(yīng)在現(xiàn)有以獎代補(bǔ)等激勵政策的基礎(chǔ)上，通過稅收優(yōu)惠等措施，進(jìn)一步體現(xiàn)政策引導(dǎo)作用，吸引各類社會資本參與、加快項(xiàng)目落地。

此外，財政部也積極鼓勵通過PPP模式化解政府存量債務(wù)，將“融資平臺公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項(xiàng)目，引入社會資本參與改造和運(yùn)營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)”，不僅可以減輕地方政府的債務(wù)壓力，還能為地方政府騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。建議對于利用PPP模式進(jìn)行債務(wù)化解的項(xiàng)目，應(yīng)給予所得稅減免等優(yōu)惠，以實(shí)質(zhì)性鼓勵該類項(xiàng)目的開展。

值得注意的是，為進(jìn)一步體現(xiàn)政策對于規(guī)范PPP項(xiàng)目的引導(dǎo)和扶持，建議財政部門應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)國務(wù)院和財政部等相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對享受PPP稅收優(yōu)惠的項(xiàng)目的審核，既能杜絕偽PPP項(xiàng)目包裝后偷逃稅，也能更好地發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。

二、PPP模式具體稅收優(yōu)惠政策探討

（一）PPP項(xiàng)目公司資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓移交等環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠

PPP項(xiàng)目可選擇的模式較多，除BOO等模式外，一般都會涉及資產(chǎn)的移交和轉(zhuǎn)讓，對于存量項(xiàng)目還會涉及平臺公司代表政府以固定資產(chǎn)入股等，對于這些因轉(zhuǎn)讓移交等環(huán)節(jié)增加的稅負(fù)，應(yīng)基于稅收公平原則予以減免。

在項(xiàng)目公司成立過程中，由政府和社會資本向PPP項(xiàng)目公司投入的貨物、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等，建議對投入方或者投資者給予減免稅優(yōu)惠；項(xiàng)目公司購入或接受政府、社會資本方提供的土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)時，建議免征契稅等。

在PPP項(xiàng)目期滿終止或提前終止移交給政府時，針對上述轉(zhuǎn)讓給政府的資產(chǎn)，建議同樣減免相關(guān)稅收；如項(xiàng)目屬于有償移交給政府的，建議參照公益性捐贈支出稅收優(yōu)惠的相關(guān)條款，對社會資本該項(xiàng)收入減免企業(yè)所得稅。

（二）延長PPP項(xiàng)目公司企業(yè)所得彌補(bǔ)虧損期限

在PPP模式下，項(xiàng)目公司將基于項(xiàng)目正式運(yùn)營后所提供公共服務(wù)的績效獲得回報，也就是說待項(xiàng)目建成且穩(wěn)定運(yùn)營后才會取得收入，這就導(dǎo)致了在建設(shè)期和運(yùn)營初期項(xiàng)目公司收入較少，但前期大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備購置等，使得公司成本和費(fèi)用遠(yuǎn)高于收入，也即項(xiàng)目公司前幾年的虧損較大。

根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第十八條規(guī)定，“企業(yè)納稅年度發(fā)生的虧損，準(zhǔn)予向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，用以后年度的所得彌補(bǔ)，但結(jié)轉(zhuǎn)年限最長不得超過五年。”由于PPP項(xiàng)目多為投資較大的市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)保護(hù)等行業(yè)，前期投入巨大但回報較慢，按上述稅法規(guī)定五年內(nèi)多不能彌補(bǔ)完初期的虧損；且由于上述項(xiàng)目多為關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施，有很強(qiáng)的公益屬性，因此建議對PPP模式可適當(dāng)延長虧損彌補(bǔ)期。

（三）對于融資平臺公司化解存量債務(wù)的稅收優(yōu)惠

作為化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的有效措施，PPP模式有助于吸引社會資本參與地方融資平臺公司存量項(xiàng)目改造，以減少地方政府性債務(wù)。在原有平臺項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的過程中，會把存量資產(chǎn)按評估價入股或變現(xiàn)，對于平臺公司從社會資本方取得的這部分收入，在扣除相應(yīng)的成本后，對于償還為取得或建設(shè)該項(xiàng)資產(chǎn)所形成的政府債務(wù)部分，建議免征企業(yè)所得稅。

同時，根據(jù)《關(guān)于實(shí)施政府和社會資本合作項(xiàng)目以獎代補(bǔ)政策的通知》（財金[2015]158號），中央財政將“按照項(xiàng)目轉(zhuǎn)型實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎勵，獎勵資金納入相關(guān)融資平臺公司收入統(tǒng)一核算”，建議對此獎勵也予以免稅。

（四）對符合條件的財政性資金或政府基金收入不征收所得稅

由于目前所實(shí)施的PPP項(xiàng)目多為可行性缺口補(bǔ)貼和政府付費(fèi)項(xiàng)目，即由地方政府通過財政支付相應(yīng)的服務(wù)對價，并能以項(xiàng)目為基礎(chǔ)設(shè)定資金的專項(xiàng)用途；且PPP項(xiàng)目的Public應(yīng)為縣級以上地方人民政府。根據(jù)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于專項(xiàng)用途財政性資金企業(yè)所得稅處理問題的通知》（財稅[2011]70號）規(guī)定，企業(yè)從縣級以上各級人民政府財政部門及其他部門取得的應(yīng)計入收入總額的財政性資金，如企業(yè)能夠提供規(guī)定資金專項(xiàng)用途的資金撥付文件、財政部門或其他撥付資金的政府部門對該資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求、企業(yè)對該資金以及以該資金發(fā)生的支出單獨(dú)進(jìn)行核算，則可以作為不征稅收入，在計算應(yīng)納稅所得額時從收入總額中減除。

同時，國內(nèi)目前也鼓勵在城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營方面實(shí)施PPP模式，但多由供水企業(yè)代收污水處理費(fèi)，也有部分地方由項(xiàng)目公司代收。根據(jù)《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（財稅〔2014〕151號）第四條規(guī)定，“污水處理費(fèi)屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理”。且《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于財政性資金 行政事業(yè)性收費(fèi) 政府性基金有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知》（財稅[2008]151號）明確，“對企業(yè)依照法律、法規(guī)及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定收取并上繳財政的政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)，準(zhǔn)予作為不征稅收入，于上繳財政的當(dāng)年在計算應(yīng)納稅所得額時從收入總額中減除”。

編輯： 李丹