時間： 2016-11-17 16:15
來源： 新理財(政府理財)
作者： 陳琴
“PPP、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)這些術(shù)語，首先都是外源性的，是西方話語里的特定術(shù)語，最好還原到西方語境下去理解；第二，它們都具有巨大的不確定性，存在著擴張性和限縮性解釋，進行擴張性解釋時會存在很大程度上的交叉，因此，需要用一個體系方法進行解釋。在漢語語境和中國法律體系下，這一點尤其重要?！贬槍Ξ?dāng)前立法中概念上的分歧，中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、中國公共采購與PPP法律研究所所長曹富國如此說道。
疑問待解
“PPP在不同國家經(jīng)過了長期演變?！睋?jù)曹富國介紹，PPP在歐盟法的層面上是廣義的，包括特許經(jīng)營型和政府付費型PPP，還包括機構(gòu)型PPP。而在法國法下，PPP是狹義的，與特許經(jīng)營是并列關(guān)系。歐盟法律經(jīng)過長期演變，PPP合同逐步類型化，立法模式也演變成為分別針對特許經(jīng)營型PPP和政府采購型PPP進行立法。
另外，他還指出，相對于傳統(tǒng)采購而言，PPP是公共采購發(fā)展的高級形態(tài)。在國際立法上，有些國家的PPP法被包含在經(jīng)過擴胸運動的政府采購法中，比如歐盟、英國的采購法。法國曾經(jīng)單獨制定了PPP法（政府采購型），今年也把PPP法納入到了政府采購法中。
我國政府特許經(jīng)營和PPP也有自己獨特的發(fā)展軌跡。清華大學(xué)建設(shè)管理系教授暨清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認為，特許經(jīng)營在我國應(yīng)用了20多年后，內(nèi)涵比英文原意擴大了。中文的“特許”與傳統(tǒng)意義上的“行政許可”并不完全相同，因為是通過競爭招投標(biāo)等一定程序選定的社會資本方，簽定合同后由社會資本方按合同約定去實施項目：1）如果社會資本需要向公眾收費，就需要政府的“特許”，因為公共產(chǎn)品的收費權(quán)歸政府；2）即使不需要向公眾收費的項目，但因為提供公共產(chǎn)品的終極責(zé)任人是政府，也需要履行一定程序（如招投標(biāo)等）交給社會資本代替政府提供公共產(chǎn)品，也可以理解為廣義的“特許”但非行政許可，而是通過合同約定的許可，政府還需要嚴格監(jiān)管，以避免社會資本方提供的服務(wù)不符合要求甚至撂挑子。
同時，“經(jīng)營”也不一定是一般意義上的經(jīng)營，其本質(zhì)更是運營的概念，不一定意味著向公眾收費，可以向政府收費，需要社會資本方在合同期內(nèi)好好干，以滿足合同要求特別是產(chǎn)出和績效要求，保護公眾利益。另外，我國PPP中的第二個P（央企/國企）與國際上的第二個P（真正的私企）本質(zhì)不同，因此沒有必要按國外的PPP去討論。他認為，我國特許經(jīng)營與PPP的差距并不大，都是提供公共產(chǎn)品的創(chuàng)新模式，只是PPP更強調(diào)政府在合作期的全程參與，與社會資本方的合作伙伴關(guān)系。
但隨著PPP快速發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)制度不能有效銜接等問題日益嚴重，迫切需要一部上位法。7月份，國務(wù)院法制辦接手了PPP立法工作。對于PPP模式，國務(wù)院法制辦財金司司長劉長春強調(diào)了四點，第一是合作雙方的法律地位是平等的，要通過合同來確立權(quán)責(zé)利的關(guān)系；第二是要建立一種長期、穩(wěn)定的合作關(guān)系，并通過合同來加以約定；第三是突出強調(diào)全生命周期的管理，政府要依據(jù)績效評價的結(jié)果來支付對價；第四是明確項目回報機制。
不久前下發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中，關(guān)于PPP、特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)的關(guān)系界定，又引發(fā)了不同解讀。有人認為第九條“鼓勵政府和社會資本合作”中，提出“通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給”，表明后兩者應(yīng)該是PPP的兩類模式；也有人指出，第十九條“推進配套改革”中，“規(guī)范并完善政府和社會資本合作、特許經(jīng)營管理，鼓勵社會資本參與”，是將PPP與特許經(jīng)營并列看待。
如何理解，尚無定論。國浩律師集團執(zhí)行合伙人王衛(wèi)東的一番話，頗能代表業(yè)界的期待：“本屆政府提出的簡政放權(quán)、負面清單，是要給市場主體‘松綁’，要給市場主體發(fā)揮最大的積極性參與經(jīng)濟活動從而活躍市場，而不是希望設(shè)定更多門檻去阻礙市場主體的參與。越來越多合適的市場主體的參與，越能夠為大眾提供更多的服務(wù)。沒有經(jīng)過法律授權(quán)時，不能讓政府部門有更多的權(quán)力去影響市場?！?/p>
來源：新理財
作者： 陳琴
編輯： 李丹
目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團負責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。
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