時間： 2017-02-20 09:31
來源： 城鄉(xiāng)建設
作者： 薛濤
近年來，壓在地方政府身上的環(huán)保壓力持續(xù)加碼：大氣治理、黑臭水體和城市垃圾，應該是新聞報道中被提及最多的幾項。多年的粗放發(fā)展導致的歷史欠帳，在“十三五”開始要被清算。雖然到了冬季，新聞上最受關注的依然是霧霾，但對環(huán)保產(chǎn)業(yè)影響最大的，卻是黑臭水體治理。因為大氣領域面臨的主要問題，更多的不是技術問題而是管理問題，在當前的國情下務實地把點源排放的達標率做到及格，比大氣治理的技術研發(fā)重要得多。而城市的黑臭水體治理，卻要同時面臨各項技術和管理，甚至商業(yè)模式、交易界面和投融資等方面的綜合難題。
黑臭水體PPP項目的基本模式，也是其最大的進步，是以長期維護為基礎的斷面考核為中心的綜合績效考核要求為交易界面的第一要素。由于這個原因，在PPP項目中的社會資本方必須承擔技術集成的要責，而恰恰從技術角度而言，黑臭水體面臨的問題相當復雜。筆者結合在海口黑臭水體治理項目擔任組長參與評標的經(jīng)驗，曾經(jīng)用“水利公司愛水沖、園林公司偏濕地、環(huán)保公司迷技術、排水公司玩地下”的順口溜表述了來自不同流派的投標人的方案中各自的偏重，這也從一個角度體現(xiàn)了當前黑臭水體治理在以“水環(huán)境、水資源、水生態(tài)”這三元關系平衡取舍上的難度，而這種難度又需要考慮每個城市甚至每條河流的不同環(huán)境，還要考慮不同時期不同氣候的影響，比如短期超大的降雨量對設施的沖擊。之所以有這四類不同的技術傾向，背后也有相關部委不同視角和其關聯(lián)緊密的專家的研究偏重，并以此影響到水利工程類中央企業(yè)和各地排水公司所參與PPP黑臭水體治理項目時的各自擅長。而園林公司和環(huán)保技術公司也更容易從其在市場上所擅長的技術出發(fā)，來組織整體的方案。但是，英雄不問出身，在最終要達到斷面考核標準的壓力前提下，無論哪個來源的企業(yè)都要面臨2017年底和2020年底兩個大考，都需要真正理解黑臭水體治理的內(nèi)在規(guī)律，安排好分布在岸上岸下、內(nèi)源外源的各治理要素之間的統(tǒng)籌關系和結合考核時間表的相關投資施工優(yōu)先級，并在長期維護中結合非技術的社會管理類要素與地方政府緊密合作，對上述挑戰(zhàn)，社會資本方需要在通過競爭獲得項目的喜悅中保持高度的壓力和充分的準備。
在商業(yè)模式上，傳統(tǒng)以BOT模式發(fā)展的社會資本，如何在邊界模糊、技術復雜、維護難度大、融資需求高、可運營的傳統(tǒng)資產(chǎn)占比極低的項目背景下開發(fā)出適合自己的模式？為此企業(yè)也要面臨很多挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)污水廠BOT的PPP1.0模式可以按量計費，可以簡單按進出水水質進行考核，相對在資本市場也被廣泛接受。而在海綿城市和黑臭水體這類PPP2.0類型的項目中，很多之前的習慣路徑已經(jīng)被顛覆。在這些問題中，有些屬于細節(jié)但是依然很糾結的麻煩，比如稅收的問題；相對復雜的，比如政府在PPP項目中要求打捆有些“商業(yè)經(jīng)營性”資產(chǎn)（分享河道景觀改善后收益的收費公園、餐廳甚至商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等），會讓不少不具備這類能力的社會資本猶豫不決，原因是政府對這部分商業(yè)運作的空間的估計往往比社會資本樂觀得多，而由此導致政府付費部分的預期無法統(tǒng)一。當然，對于社會資本而言，最根本性的問題還是在付費模式和保障上。
在中央政府高強度的環(huán)境要求的壓力下，地方政府面對環(huán)保都面臨著巨大的資金缺口，PPP在中國的強融資屬性，使很多地方政府都希望由社會資本來解決他們目前缺錢的問題。根據(jù)我們所掌握的情況，發(fā)達的一二線城市，資金相對充裕，在利用PPP來做黑臭水體治理上的積極性要弱于其他三四線城市，這是因為他們了解黑臭水體治理的難度，以及這種難度與PPP相結合所帶來的實施風險和管理成本。所以即便有發(fā)改委和財政部的大力推動，在這些城市利用PPP治理黑臭水體的投資比例小于其他城市。而與此背離的是，社會資本作為墊資方參與黑臭水體治理，當然從資金安全的角度所選擇的城市標準恰恰與其意愿相反，這也是很多黑臭水體PPP項目面臨落地難的原因之一。與此同時，當一些工程性企業(yè)從之前的BT轉型進入PPP時，他們更希望采取提高工程造價先期收回工程利潤的方式來實現(xiàn)自己的投資安全，而這種關注重點導致其更關注工程總額，更關注前期施工，那么這種傾向又與黑臭水體治理的系統(tǒng)復雜性（工程只是其中一環(huán)）和結合前期充分調研和合理規(guī)劃安排長期維護的需求相背離。這些都對黑臭水體PPP項目的實施效果帶來了困擾。因此，地方政府在實施黑臭水體治理的PPP項目中，需要對此有針對性措施，比如強化股權的鎖定和退出時間，前期方案比選階段留有足夠時間和評比權重，按照國家發(fā)改委所頒布的PPP導則的要求落實包含工程的招標程序以達到預算控制等要求。
編輯： 李曉佳
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜?、巴塞爾公約亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環(huán)境領域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務，對環(huán)境領域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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