三是在合理回報基礎(chǔ)上確定物有所值，即通過定性分析和定量計(jì)算，得出用PPP模式比政府單干更省錢和省了多少錢。簡單道理如下：政府單干，成本主要包括融資成本、建造成本和運(yùn)營成本，可以沒有利潤；用PPP模式操作，企業(yè)也有融資成本、建造成本和運(yùn)營成本，但同時必須有合理利潤。一般情況下，企業(yè)融資成本會高于政府，而建造成本和運(yùn)營成本又會低于政府。當(dāng)然，政企提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量差異可以通過調(diào)整成本加以量化。這樣，從政府角度看，是否物有所值大致就是比較政府成本（融資成本+建造成本+運(yùn)營成本）與企業(yè)成本（融資成本+建造成本+運(yùn)營成本）+企業(yè)利潤。從中不難看出，企業(yè)利潤的高低非常敏感，會在很大程度上直接決定著PPP項(xiàng)目是否物有所值，所以回報也只能是合理回報，政府的效率不至于低于企業(yè)太多。其實(shí)高回報不僅影響物有所值的評判結(jié)果，也影響社會公平感，因?yàn)镻PP模式運(yùn)用的是半市場化半行政化的機(jī)制，如果給予社會資本完全市場化的高回報而又不承擔(dān)完全市場化的高風(fēng)險，作為公共產(chǎn)品的使用者和納稅人，民眾也是不認(rèn)可的。

PPP的操作格局

PPP需要價值認(rèn)知和理念認(rèn)同，也需要操作層面的精準(zhǔn)格局。這里想探討如下幾個問題。

第一，關(guān)于國家頂層設(shè)計(jì)問題。目前全球各國PPP大致有兩種頂層設(shè)計(jì)模式，一是中央政府直接操作項(xiàng)目，如英國、愛爾蘭、新加坡等，中央政府既制定PPP法律、規(guī)則、合同等，又直接操作全國每一個具體項(xiàng)目，包括運(yùn)營后的日常監(jiān)管、財政付費(fèi)等，如愛爾蘭全國總共20多個PPP項(xiàng)目，新加坡全國總共10多個PPP項(xiàng)目，全部由中央專設(shè)的PPP機(jī)構(gòu)親自操作。英國全國700多個PPP項(xiàng)目也是由中央PPP機(jī)構(gòu)IPA（Infrastructure and Projects Authority）直接操作，并通過加大中央與地方分稅比重來增加中央直接支付能力。中央集中進(jìn)行項(xiàng)目操作，可以大大提高項(xiàng)目的質(zhì)量、可持續(xù)性以及政府支付能力；二是中央政府主要制定法規(guī)、合同指南等，具體項(xiàng)目操作交由地方政府自行決定，更多國家是如此，如日本、波蘭、中國等。對中國來說，我的建議是：一是中央集中設(shè)立一個PPP指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，理順部門關(guān)系，使之成為指導(dǎo)和推進(jìn)工作的唯一性和權(quán)威性機(jī)構(gòu)。二是一些大型的或新型的PPP項(xiàng)目（如全國性或跨地區(qū)性的項(xiàng)目），可直接由中央PPP機(jī)構(gòu)直接操作，起到引領(lǐng)示范作用，也增強(qiáng)其實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，也有利于不斷提高其政策法規(guī)的制定水平。

第二，關(guān)于國有企業(yè)擔(dān)當(dāng)社會資本的問題。國有企業(yè)參與PPP，擔(dān)當(dāng)社會資本角色，的確具有中國特色。我的觀點(diǎn)是，公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量和效率是評判的根本標(biāo)準(zhǔn)，如果國有企業(yè)在PPP中能比民營企業(yè)或外資企業(yè)表現(xiàn)出更好的理念和能力，由國有企業(yè)做PPP又有什么不妥呢？其實(shí)公共產(chǎn)品的公益性也決定了國有企業(yè)在很大程度上參與的合理性，畢竟由政府單獨(dú)提供公共產(chǎn)品到由外來非直屬國有企業(yè)參與提供公共產(chǎn)品，是順市場化的進(jìn)步而不是逆市場化的退步，至少具有現(xiàn)階段的合理性。相對于公共產(chǎn)品提供的成敗，社會資本的公私屬性是第二位的，一旦公共產(chǎn)品提供失敗，后果是極其嚴(yán)重的，這似乎與發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)不是一個層級的問題。應(yīng)該鼓勵民營企業(yè)在更廣泛的徹底市場化空間去創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)，真正領(lǐng)悟讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的甜酸苦辣，經(jīng)受洗禮，鍛煉成長，“離市場更近一點(diǎn)，離市長更遠(yuǎn)一點(diǎn)”。其實(shí)，關(guān)于中國國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，聯(lián)合國PPP專家們從剛開始的不理解不贊成逐漸到理解和接受了，而且他們認(rèn)為中國這一特色也許對一些發(fā)展中國家具有積極的借鑒價值。

第三，關(guān)于金融機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)社會資本的問題。前不久，三家銀行聯(lián)合體以社會資本方中標(biāo)某省會城市大型地鐵PPP項(xiàng)目，引起業(yè)界廣泛關(guān)注，也引發(fā)了誰是合格社會資本方的議論。對此我的觀點(diǎn)是，銀行等金融機(jī)構(gòu)以社會資本方主導(dǎo)PPP項(xiàng)目合法但不合理更不合格。從PPP經(jīng)典結(jié)構(gòu)看，任何出資人都可以設(shè)立特殊目的公司（SPV），與政府簽署PPP協(xié)議，銀行等金融機(jī)構(gòu)有這個權(quán)力，所以它是合法的。從結(jié)構(gòu)和法理上看，銀行也可以把建造（EPC）和運(yùn)營（O&M）外包出去，但從道理和現(xiàn)實(shí)來看，這種操作無疑會加大項(xiàng)目失敗的風(fēng)險。PPP中政府對社會資本有三方面的能力要求：投資能力、建造能力和運(yùn)營能力。最理想的社會資本是同時具備這三種能力。如果這樣的社會資本稀缺，那就退而求其次，尋找具有兩種能力的社會資本：一是同時具有投資能力和建造能力，如大型建筑企業(yè)，但它們更適合做EPC、BT而不是PPP，因?yàn)樗麄儧]有運(yùn)營能力也對運(yùn)營不感興趣；二是同時具有投資能力和運(yùn)營能力，這類企業(yè)是很適合做PPP的，因?yàn)镻PP項(xiàng)目幾十年的運(yùn)營非常關(guān)鍵，由這類企業(yè)去外包建造業(yè)務(wù)，它會從接續(xù)的運(yùn)營角度去實(shí)施最有效的監(jiān)管。如果企業(yè)只有一種能力，那由各自具有投資能力、建造能力和運(yùn)營能力的三類企業(yè)聯(lián)合設(shè)立SPV，共同運(yùn)作PPP項(xiàng)目則不失為一種選擇?？傊\(yùn)營（Operation）往往是PPP項(xiàng)目中必不可少的關(guān)鍵要素，多家企業(yè)組成的SPV中最好直接擁有這種能力，特別是針對PPP尚處于起步階段的當(dāng)下中國。當(dāng)然，如果政府僅僅出于融資考慮則沒有必要借用PPP的名義了，直接作融資安排就是了，政企之間存在多種合作關(guān)系，不是只有PPP一種。

此外，PPP操作層面的精準(zhǔn)格局，還包括以下幾個方面。一是PPP推進(jìn)要量力而行。項(xiàng)目過多肯定會粗制濫造、消化不良、出現(xiàn)財政支付問題。其實(shí)，當(dāng)今海外PPP項(xiàng)目數(shù)超過1000個的國家只有巴西，其他國家多者幾百個，少者幾十個，而且都是幾十年努力的結(jié)果。二是PPP項(xiàng)目要控制規(guī)模。我們動輒幾十億元、上百億元的PPP大項(xiàng)目，在國外是不多見的，雖然很多國家都有PPP項(xiàng)目投資額下線要求，但絕大部分項(xiàng)目規(guī)模都不是很大，如日本有500多個PPP項(xiàng)目，平均規(guī)模就幾億元人民幣。三是PPP應(yīng)用要輕重并舉?；A(chǔ)設(shè)施可分為經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施和社會類基礎(chǔ)設(shè)施，從投資強(qiáng)度來說，前者更重一些后者更輕一些，發(fā)達(dá)國家目前更多的PPP項(xiàng)目是社會類基礎(chǔ)設(shè)施或稱公共服務(wù)，私人部門的管理效能會發(fā)揮得更好，中國在繼續(xù)加大傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資的同時，也要積極創(chuàng)造空間和條件，引導(dǎo)社會資本以PPP模式向公共服務(wù)領(lǐng)域投資發(fā)展。四是PPP操作要簡單易行。復(fù)雜問題簡單化是政府的追求，也是企業(yè)的追求，過于復(fù)雜的PPP模式設(shè)計(jì)會嚇住政府，也會嚇跑企業(yè)。

編輯： 李丹