時間： 2018-05-28 13:45
來源：
作者： 郭彥巧 李陽
近幾年，國家高度重視環(huán)保，給中國的環(huán)保產業(yè)帶來了利好;而同時，PPP也成為地方政府基礎設施建設和公共服務市場化改革的重要方向。兩個方向相疊加，帶來了PPP模式下環(huán)保產業(yè)的大發(fā)展，大部分環(huán)保類上市公司的新增業(yè)績中，PPP都占了相當大的比重，也吸引了資本市場的高度關注。
但是，2017年下半年以來，PPP進入規(guī)范季，很多人不了解中國國情下PPP的發(fā)展邏輯，會對這幾年的曲折波動感到迷惑。去年，E20環(huán)境平臺研究院執(zhí)行院長薛濤受邀在財經媒體做了五期的講解，在財經V課播出。這是第一期，希望能對大家理解中國國情下的PPP歷史和發(fā)展軌跡有所幫助。
薛濤曾在2017年財經年刊中撰文《當環(huán)保產業(yè)遇到PPP》，對環(huán)保領域PPP的發(fā)展以及對環(huán)保產業(yè)的影響進行了概述盤點。他認為，在環(huán)保產業(yè)的黃金期仍在持續(xù)的背景下，政府在環(huán)保治理中涉及公共服務的外部化過程也不會減弱，這些都意味著PPP的市場機會將持續(xù)增長。
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中國式PPP的三個階段
薛濤認為，PPP在中國有三個發(fā)展階段。第一階段，國家計委推動了包括來賓B電廠在內的六個示范項目。來賓B電廠，是中國式PPP最早為大家所熟知的成功項目。
第二階段，住建部于2004年頒布126號文，在市政基礎設施的六個領域全面推行了特許經營，這是PPP在中國落地的最成功的領域，包括供水、燃氣、供暖、污水、垃圾和公交等。
第三階段，財政部所發(fā)起的新一輪PPP，即PPP的2.0時代。PPP一詞為大眾以及資本市場所熟知，也是來自于這一階段重要的開端文件，2014年財政部所發(fā)布的43號文。
影響PPP發(fā)展的三大關系
“回溯中國PPP的發(fā)展歷程，實際上有一些問題值得深思，比如早期的示范項目為何沒能全面推廣復制?”薛濤說，這些問題的根本，是受到了三大特殊關系的影響,這也是中國式PPP的重要發(fā)展邏輯。
第一，央地關系。
央地關系，就是中央和地方政府財權事權的分配。薛濤認為，在影響PPP的三大關系中，央地關系直接決定了PPP在中國落地的主戰(zhàn)場，是地方政府的財權事權范圍。
以來賓B電廠為例，它作為第一個最為成功的PPP示范項目，緣何未能在全國鋪開?薛濤認為，背后的主要原因來自央地關系的差異性。
當時在一些特殊領域，比如供電、通信、鐵路等，雖然同屬于公共服務范疇，但均需要在全國范圍內統(tǒng)籌布局規(guī)劃，并非完全開放的市場，因此這類服務是由央企來提供，而沒有廣泛發(fā)展PPP。與之相反，地方政府所控制的公共服務領域，由于地域分割，實力相對弱小，社會資本就更有機會參與其中。
除此之外，在中國的央地關系中，中央政府需要管控和擔保地方政府的各項行為。這一特點也極大影響了PPP在中國的發(fā)展。
薛濤表示，在這一關系下，對于地方政府的負債舉債和融資行為，中央政府有責任去擔保和約束。在以往，地方政府是以傳統(tǒng)的投融資平臺方式進行融資，也導致了地方政府債務系統(tǒng)性風險增加。但是，在提供公共服務上，PPP模式在央地特殊關系中具備了發(fā)展的新功能，承擔了融資新工具。
具體而言，“PPP模式可以說是對傳統(tǒng)投融資體制的改進升級，”薛濤說，PPP通過吸引外部企業(yè)，以政府和社會資本合作的方式，對依托地方財政擔保的傳統(tǒng)投融資機制有著極大的補充和創(chuàng)新。
第二，部委關系。
“九龍治水”在行政管理中較為常見，但這種關系對中國PPP發(fā)展有深遠影響。薛濤舉例稱，就某一具體項目，由于各部委間存在專業(yè)視角的不同以及管理上的沖突，就容易導致項目從管理到落地執(zhí)行的全過程中出現(xiàn)一些問題。
2.0階段的PPP，是由國家發(fā)改委和財政部爭相推動，兩部委對PPP均有一定的管轄權，優(yōu)勢上各有千秋。發(fā)改委負責項目的立項、建設管理、工程質量和招標基本程序等管理。財政部則對項目財政的補貼、地方債務控制、項目長周期內財政方面的保障，有著重要話語權。在薛濤看來，PPP的未來大勢，離不開兩部委的通力協(xié)作。
此外，由于PPP關涉具體行業(yè)領域，還會有其他行業(yè)主管部委參與其中。比如在市政供給排水領域有住建系統(tǒng)，涉及交通領域會有交通部門。因此，如果要介入PPP領域，需要理順各部門之間的關系。
第三，所有制關系。
薛濤表示，從經濟所有制的關系上，PPP在中國和在其他國家或地區(qū)，運行有所不同。中國的地方政府有大量地方所屬的國有企業(yè)，其不屬于中央企業(yè)管轄，而是由地方政府所支配和管轄。受此影響，中國式PPP在推行時，首先約束的是地方政府所控制的國有企業(yè)，更多的要面向和吸引外部企業(yè)。
薛濤強調稱，PPP所吸引的外部企業(yè)，不止是廣為熟知的私營資本，也包括外部其他地方政府所擁有的國有企業(yè)，以及中央企業(yè)等。
此前有不少業(yè)內人士指出，在PPP實踐中，地方政府似乎更愿意選擇與央企或地方國企合作，而民企往往遭遇各種高門檻，因此，中國的PPP帶來了嚴重的“國進民退”現(xiàn)象。對此，薛濤不以為然。他認為，“并不是PPP本身會選擇國有資本，而是整個金融系統(tǒng)更傾向于選擇國有資本”。
他解釋說，地方政府發(fā)出標的時，很少約束為必須采購國有資本，但由于大部分銀行是國有銀行，其在貸款傾向上，會更傾向于國有企業(yè)，以獲得更好的信用保障。因此，當PPP需要大規(guī)模融資時，國有企業(yè)在競爭時往往要具優(yōu)勢。
中國式PPP的三個特殊性
薛濤認為，要認清中國PPP，必須首先清楚時下PPP的三種特殊性。第一，中國式PPP有控制地方債務的“任務”。PPP作為控制地方債務的工具，這一屬性決定了PPP在實踐中，不僅要考慮經營性項目，即有明確收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，而且對于非運營性的純公益項目，也要有所顧及。
編輯： 徐冰冰
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產業(yè)協(xié)會環(huán)保產業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環(huán)境領域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環(huán)境領域的投融資、產業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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