時間: 2018-08-10 13:48
來源: 清華PPP研究中心
作者: 王守清
清華大學建設(shè)管理系教授、清華PPP研究中心首席專家王守清
PPP肯定是一個好的模式,是一個國際趨勢,但不是萬能鑰匙。如果PPP沒有什么優(yōu)點,全世界特別是西方國家也不會推廣,我國也不會,更不會火爆。
為什么要推廣PPP?
從更大的格局考慮,政府提供公共產(chǎn)品(含服務(wù),下同)的事務(wù)可以外包,讓專業(yè)的人做專業(yè)的事,因為政府不懂也不必懂專業(yè)和養(yǎng)一堆人,推廣PPP可以慢慢地把大政府小社會變成小政府大社會,實現(xiàn)體制改革。
從經(jīng)濟上也可以解釋為什么要推廣PPP?公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)交付模式有優(yōu)點,也有問題,因為大家沒有太在意,體制內(nèi)的既得利益企業(yè)(主要是地方國企)也不說,就是政府用納稅人(別人)的錢給公眾(別人)做事,效率是相對比較低的。推廣PPP,就是為了提高效率和服務(wù)水平,也倒逼體制內(nèi)的國企改革。因此,我國推廣PPP的理念是正確的,頂層設(shè)計框架目前也是基本合理的。但我在基層跑了很多,接觸了各方,發(fā)現(xiàn)最多的問題還是執(zhí)行。
為什么PPP的執(zhí)行會出問題?
有三大矛盾需要關(guān)注。第一是央地矛盾,其實中央推廣PPP的目的和地方政府的目的是不一樣的。第二是央企和國企的矛盾,其實推廣PPP是央企搶了地方國企的一些飯碗。第三是所有制的矛盾,央企國企不管怎么樣,還是體制內(nèi)的,和體制外的民企外企之間的矛盾。這三點是推廣PPP時需要特別關(guān)注和解決的。
還有四大問題需要思考。第一,推廣PPP打破了金融機構(gòu)的傳統(tǒng)收益模式。我國的金融機構(gòu),過去賺錢主要靠利差,占到80%到85%的利潤,依賴于政府信用和企業(yè)信用。做PPP,則是項目融資,要能夠評估項目本身好壞(現(xiàn)金流)、投資者能力和相關(guān)合同好差,不確定性更大,也復(fù)雜很多,要求也更高。第二,PPP對從業(yè)人員的要求很高,對政府、投資者和金融機構(gòu)都是。PPP確實太復(fù)雜了,無論是從合同還是從管理的角度,面臨很多的不確定性,需要各方執(zhí)行的人去考慮將來十年、二十年的不確定性,設(shè)置調(diào)節(jié)機制,簽訂柔性合同,維系伙伴關(guān)系等等,開始的確很難。第三,PPP咨詢的質(zhì)量參差不齊。由于PPP的復(fù)雜和政府、投資者、金融機構(gòu)的缺乏經(jīng)驗,,迫切需要有經(jīng)驗的各方面咨詢(含律師,下同)。但我國的咨詢(包括律師,下同),經(jīng)驗也不足,在我國人情關(guān)系文化下,造成“所有需要專家評審的制度很多都變成了走形式”,加上一些咨詢職業(yè)道德相對不高,使得咨詢市場魚龍混雜。第四,也可能是一個最大的問題,就是官員評估制度,造成官員更在意在任期內(nèi)上項目出政績,央企和國企也類似,因此,無論怎么強調(diào)PPP的長期合作,在執(zhí)行時還是不那么顧及項目的可持續(xù)性。
我國這四年多有哪些PPP經(jīng)驗?
過去四年多,我國的PPP經(jīng)歷了運動式的推廣,尤其在2015、2016兩年,恨不得公共產(chǎn)品百分之百做PPP;而到了2017下半年、2018年至今又開始運動式的波動,對PPP的規(guī)范是必須的,但似乎又太一刀切,打擊了市場。不過,也不必奇怪,國內(nèi)外皆如此,尤其在中國國情下,符合成熟度曲線(Hype Circle):先猛漲,再暴跌,然后恢復(fù)到理性平穩(wěn)階段。其實,每一種模式對特定的地方、特定的階段、特定類型的項目、特定的主體、客體,是有不同的適用條件的,我國近幾年的PPP政策,無論是推廣還是規(guī)范,都有一點過急、過猛、簡單化和一刀切,但中國太大了,的確也不容易一步到位。按照國際上發(fā)達國家和發(fā)展中國家的數(shù)據(jù),我判斷中國的PPP最多就是中國公共產(chǎn)品的30%。過去恨不得100%做PPP是錯誤的,西方國家最高也沒有超過20%;但對PPP過于悲觀,也是不對的。在中國目前的體制下,期望在短期內(nèi)就把PPP做好是不現(xiàn)實的,但逐步做規(guī)范、進而做好是有希望的。
對于企業(yè)來說,沒有會死掉的行業(yè),只有會死掉的企業(yè)。也就是說,如果一個企業(yè)在一個行業(yè)里能做到頭幾名,就能立于不敗之地,所以,一定要堅定信心,盡量去做好。而對央企和其它各類大型工程公司來說,如果沒有這30%的PPP業(yè)務(wù)也可以活得很好,可以不去碰PPP;但如果沒有這30%的PPP業(yè)務(wù)就活不好,就必須去做PPP,轉(zhuǎn)型升級。
PPP未來的趨勢是什么?
另外,企業(yè)還要考慮“走出去”,“一帶一路”60多個國家和地區(qū),主要還是發(fā)展中國家,他們?nèi)卞X缺技術(shù)缺基礎(chǔ)設(shè)施,我們正好有這方面的優(yōu)勢和30多年的開發(fā)經(jīng)驗,有些項目必然要通過PPP方式,我們釋放國內(nèi)產(chǎn)能,正好是戰(zhàn)略互補。中央2014年起推廣PPP的另外一個目的,就是打造我國具備全產(chǎn)業(yè)鏈、全方位能力的企業(yè)“走出去”。大部分央企工程公司過去幾年通過PPP實現(xiàn)了從承包到投資+承包的升級,部分央企已經(jīng)開始打造運營能力和積累運營經(jīng)驗,個別開始醞釀成立金融公司,向產(chǎn)業(yè)鏈的上下游、向業(yè)務(wù)的多元化發(fā)展,觀念有了巨大變化,綜合集成能力也提升了很多,這是值得肯定的。
總之,對于PPP既不要過于樂觀,也不要太悲觀,因為至少從過去四年來,我自己真切感覺到,中國全社會對PPP的理解越來越正確,特別是在座的各位也在致力于引導行業(yè)正確發(fā)展而發(fā)聲,類似于這個沙龍,這樣慢慢地,PPP項目市場就會變得越來越規(guī)范,PPP項目就會做得越來越好,PPP就會可持續(xù)發(fā)展。
編輯: 趙凡
清華大學建設(shè)管理系暨清華大學國際工程項目管理研究院教授、副院長。