中央力推PPP已經兩年多，取得了不少成績，但也不可否認，由于有關方對PPP內涵和中央部委有關政策的理解不到位、不準確甚至錯誤(懂裝不懂的人除外)，有些項目做得不規(guī)范，為將來留下隱患，偏離了中央推廣PPP的初衷。因我國目前尚未正式出臺國家層面的PPP法或特許經營法，故本文基于我國目前層級最高、涉及部委最多的政策，即國務院轉發(fā)的由發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部和人民銀行聯合發(fā)布的2015年第25號令《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》(業(yè)內俗稱“PPP小法”，以下簡稱“辦法”)，重點解讀“辦法”和其它相關PPP政策基本上都涉及的幾個關鍵概念，希望能幫助PPP有關方更好地理解和實施PPP項目。

為什么PPP的合作期限原則上是10~30年?

“辦法”第六條中規(guī)定PPP的合作期限“最長不超過30年”，其主要原因是：1)人的壽命決定的。因為投資PPP項目必然需要公司高層做決策，高層管理人員一般都四五十歲，基于職業(yè)道德和負責任，希望在退休或有生之年看到項目現金流由負變正(開始盈利，公共產品一般要10年左右甚至更長，取決于財務分析)和移交(此時可知道確切盈利額);另外，規(guī)范的公司一般有獎懲機制，參與者和決策者根據項目實施結果可能再獲額外獎金或被追責。2)設施的壽命決定的。最典型的例子是電廠等設備投資占比很高的項目，社會資本希望在設備的最佳經濟壽命期前后盈利并移交，以避免設備大修甚至更換而需要延長合作期而夜長夢多;而公路、橋梁、隧道、軌道交通等項目的設施壽命較長，故主要是由人的壽命決定的;3)技術的壽命決定的。最典型的例子是信息和通訊技術(ICT)等技術發(fā)展極快但項目殘值很低或幾乎沒有的項目，特許期一般更短。

財金[2015]57號文“關于進一步做好PPP項目示范工作的通知”第二(六)條規(guī)定PPP示范項目“原則上不低于10年”，其主要原因是：1)財務分析決定的。因為PPP項目是提供公共產品/服務，如果是經營性項目(使用者付費)，要考慮使用者的支付意愿和支付能力，價格不能太高;如果是公益性項目(政府付費)，要考慮政府的財政承受力，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”(財金[2015]21號文“PPP項目財政承受能力論證指引”第二十五條);如果是準經營性項目(使用者付費+政府補缺)，則上述二者都要考慮。2)全過程集成決定的。如果合作期限太短，不利于設計、建設、運營的全過程集成優(yōu)化、減少協(xié)調界面和提高效率，不利于設施長期質量和性能、不利于降低項目全壽命期成本和提高服務水平，甚至有可能造成社會資本短期投機行為。3)倒逼地方政府完善信用和管理制度決定的。如果合作期限太短，政府付費項目就變成了BT或拉長版BT，而BT的缺點在我國過去十幾年的實踐中已經證明：很容易造成地方政府寅吃卯糧、形成巨額地方債務;項目成本高企(比政府投資模式一般高10-30%)。而且，10年一般是政府的兩屆任期，如果經過這種倒逼完善，即歷經了兩屆政府，政府仍遵守PPP合同，說明這個地方政府信用和管理制度已經比較完善，反過來又有利于改善當地投資環(huán)境。

什么是項目融資?為什么國際上的PPP多是項目融資?

“辦法”第十二條提到“融資方式”，第二十四條提到“結構化融資”，第二十三條“預期收益質押貸款”等，都與項目融資相關。對一般公眾而言，項目融資可以作廣義和狹義兩種理解。作廣義的理解，項目融資是指為特定項目的建設、收購或債務重組等進行的融資活動，即“為項目進行融資”。從金融學角度而言，廣義項目融資是指債權人(如銀行)對借款人(如項目公司)抵押資產以外的資產有100%追索權的融資活動，本質上就是企業(yè)融資(CorporateFinance)。若狹義地理解，項目融資就是本文所指的“通過項目去融資”，即通過一個項目的期望收益即現金流量、項目資產與合同權益去融資。從金融學角度而言，狹義項目融資是指債權人對借款人抵押資產以外的資產沒有追索權或僅有有限追索權的融資活動。按照FASB(美國財會標準手冊)所下的定義，“項目融資(Project Finance)是指對需要大規(guī)模資金的項目而采取的金融活動。借款人原則上將項目本身擁有的資金及其收益作為還款資金來源，而且將其項目資產作為抵押條件來處理。該項目主體的一般性信用能力通常不被作為重要因素來考慮。這是因為其項目主體要么是不具備其他資產的企業(yè)，要么對項目主體的所有者(母公司)不能直接追究責任，兩者必居其一?！北疚拇撕笏岬降捻椖咳谫Y都是指狹義項目融資。

表1是項目融資與企業(yè)融資在幾個重要方面的比較，圖1是示例比較，結合圖后的段落就很容易理解項目融資和企業(yè)融資的區(qū)別和優(yōu)缺點。

表1項目融資與企業(yè)融資的比較

在圖1(a)所示的企業(yè)融資中，總公司已有項目A和項目B，現擬擴大再生產向銀行等金融機構貸款建設項目C。盡管貸款是用于運作總公司的一個項目C，但是負責償還項目C的貸款和利息是總公司的責任，可能用到項目C所產生的現金流，如果項目C的現金流不足，則要用到其它項目(如項目A和項目B)所產生的現金流。也就是說，企業(yè)融資中，銀行有要求總公司用其所有項目的現金流和資產還本付息的法律權力，即完全追索。企業(yè)融資的優(yōu)點是，融資過程簡單，總公司對項目C有全部的控制權，如果項目C運作成功，所得利潤全部歸總公司所有;缺點是，如果項目C運作不成功而不能還本付息，總公司將受到牽連甚至倒閉。這就是完全追索的最大缺點，對短期項目還比較合適，但對長期項目，特別是涉及政府(比較強勢和可能不守信用)和公眾(需要基本公共產品/服務，且光腳的不怕穿鞋的)的PPP項目(提供公共產品/服務)，投資者的風險較大。

而圖1(b)所示的項目融資是總公司出一定的有限投資，注冊成立一個專門運作項目C的項目公司(還應找?guī)讉€對運作項目C有幫助的股東，如工程建設、設備/材料供應、銷售商等，實現優(yōu)勢互補，強強聯合)并以項目公司的名義，通過項目C的期望收益和資產說服銀行放貸，當然銀行也可能要求總公司和其他股東的母公司為項目公司提供一定的有限擔保(不是全額擔保)，要求監(jiān)管項目公司的資金流向和使用(通過項目公司帳號質押)、要求直接介入權(在項目公司不能履行貸款合同時銀行接管項目和項目公司)。由此可見，項目融資的好處是，因為還本付息責任是項目公司的，銀行沒有權力要求項目C和總公司抵押擔保之外的其它賠償，即為有限追索。因此，如果項目C運作不成功而不能還本付息，只是項目公司倒閉，項目C被銀行接管，總公司只是損失已投入的有限投資和有限擔保，但不會受到太致命的牽連;缺點是，項目融資過程和合同結構復雜，總公司對項目公司沒有全部的控制權(取決于所占股份大小)，如果項目C運作成功，所得利潤將按項目公司中各股東所占股份進行分配，不是全部歸總公司所有。

編輯： 趙凡