從環(huán)保部2011年在《環(huán)境系統(tǒng)促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》中首次明確提出：“鼓勵發(fā)展提供系統(tǒng)解決方案的綜合環(huán)境服務業(yè)”，“積極探索合同環(huán)境服務等新型環(huán)境服務模式”，如何建立完善的合同環(huán)境服務框架體系，以更好地促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的焦點。

2013年5月15日，中國水網(wǎng)/中國固廢網(wǎng)舉辦第四十四期環(huán)境戰(zhàn)略沙龍，圍繞合同環(huán)境服務的交易結(jié)構(gòu)、政府角色及職能、投融資等核心問題展開熱烈討論。沙龍由清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究所所長、中國水網(wǎng)/中國固廢網(wǎng)總編傅濤主持，環(huán)保部科技司司長趙英民、技術(shù)處副處長張化天、國際節(jié)能環(huán)保協(xié)會節(jié)能工作指導委員會專家委員會主任委員、中國國家發(fā)改委能源研究所高級顧問沈龍海、廣東省環(huán)保廳副處長王大力等政府部門領導以及學術(shù)界、企業(yè)界和金融機構(gòu)的20余位代表出席了沙龍活動。討論主要共識形成了水網(wǎng)聚焦：《清華水業(yè)藍皮書》系列之四十四。

一、合同環(huán)境服務的含義

所謂合同環(huán)境服務，是環(huán)境服務業(yè)的主要商業(yè)模式。是指環(huán)境企業(yè)與用戶以經(jīng)濟型服務合同，約定雙方的環(huán)境服務關(guān)系，并以可計量的環(huán)境效果作為服務標的。環(huán)境企業(yè)以環(huán)境服務總包為出口，涵蓋裝備制造、工程建設、運營、咨詢、投融資等全部或部分產(chǎn)業(yè)單元。合同環(huán)境服務涉及污染治理、環(huán)境修復的不同領域。

環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展至今，無論是政府環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變下采購內(nèi)容的變化，或是環(huán)境企業(yè)自身發(fā)展與市場競爭的驅(qū)使，傳統(tǒng)模式在服務質(zhì)量、效率、資金等諸多方面，都已經(jīng)難以滿足各方要求。合同環(huán)境服務作為環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的一種創(chuàng)新，能夠更好地使不同參與主體的供求得到匹配，盡管目前仍存處于探索階段，但其向前邁進的契機已經(jīng)形成。

對于中央政府，合同環(huán)境服務是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)的可行途徑，推動合同環(huán)境服務，能夠促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，成為環(huán)境產(chǎn)業(yè)新的增長點。對于地方政府，合同環(huán)境服務是引入市場機制的手段，同時也是解決短期資金不足的一種措施。它可以把短期、大規(guī)模的一次性投入，轉(zhuǎn)化為長期、穩(wěn)定的服務采購，解決地方政府在預算法約束下的資金困境。同時，日益嚴峻的環(huán)境問題正迫使政府的環(huán)境管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，由先前相對簡單的污染物排放管理，轉(zhuǎn)向更加綜合的環(huán)境整體質(zhì)量的改善，在這一趨勢之下，政府對環(huán)境服務的采購需求也將隨之更加綜合化、持續(xù)化。

對于環(huán)境企業(yè)，合同環(huán)境服務是在商業(yè)模式上的創(chuàng)新?；趯Νh(huán)境效果負責這一比傳統(tǒng)方式更先進、更徹底的責任承擔方式，環(huán)境企業(yè)得以在市場上形成更強的競爭力，并能在這一模式下獲得廣闊、靈活的操作空間，在整合資源、提高效率的同時獲得更高收益。

對于金融機構(gòu)，合同環(huán)境服務打開了一扇進入的窗口，成為市場資金參與環(huán)境服務的投資渠道。一方面，合同環(huán)境服務項目的規(guī)模將超越以往，有利于投資金額起點較高的金融機構(gòu)進入。另一方面，合同環(huán)境服務模式的逐漸成熟和推廣，將帶動整個環(huán)境產(chǎn)業(yè)的快速增長。在合理的收益保障、風險控制下，前一階段關(guān)注環(huán)境產(chǎn)業(yè)而難以大規(guī)模參與其中的社會資本，其進入環(huán)境領域的渠道將拓寬，體量將增大，期限將延長。 

二、合同環(huán)境服務的特點

1、立足市場機制的商業(yè)模式

合同環(huán)境服務首先是一種商業(yè)模式，是市場主體提供綜合環(huán)境服務的一種交易方式，必須建立在市場機制的基礎上。也就是說，合理收益是交易達成的基礎。盡管需求方采購的內(nèi)容——環(huán)境服務，具有公益性和外部性，交易的乙方可能是政府，但是，交易本身是市場化的，二者不應混淆。環(huán)境服務的公益性對應的是政府面向公眾的公共責任，而不應成為扭曲、限制環(huán)境服務項目這一市場行為合理收益的理由。

2、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈的整合協(xié)同

合同環(huán)境服務不是一般意義上的銷售產(chǎn)品、設備、技術(shù)或是各個環(huán)節(jié)的簡單加總，而是為客戶提供集成化的環(huán)保服務和完整的解決方案。合同環(huán)境服務的提供商不一定是專門的環(huán)保技術(shù)所有者或設備制造商，但可以為客戶整合先進、成熟的環(huán)保技術(shù)和設備；不一定是專門的工程商、運營商，但可以為客戶實施環(huán)保項目提供經(jīng)過優(yōu)選的各種資源集成的工程設施及其良好的運行服務，以實現(xiàn)與客戶約定的環(huán)保效果；合同環(huán)境服務提供商不是金融機構(gòu)，但可以為客戶的項目引入巨額資金，客戶不需要全部承擔環(huán)保項目實施的前期資金，解決了短期資金不足問題，社會資本也有了進入的通道。

3、多方參與和多方共贏

在合同環(huán)境服務模式下，綜合環(huán)境服務的提供商、客戶、設備制造商和金融機構(gòu)等都能從中分享到相應的收益，形成多贏局面。綜合環(huán)境服務商作為項目的總成方，可以通過對項目的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)成本節(jié)約，獲得更高利潤；客戶借助項目實施，即能避免因建設、運營經(jīng)驗不足導致的技術(shù)風險，又能在提高資金使用效率、降低前期資金投入的同時，獲得環(huán)境治理效果的保障。設備制造商銷售了其產(chǎn)品，收回了貨款。金融機構(gòu)可以在風險可控的情況下獲得符合預期的投資收益。

4、風險性與結(jié)構(gòu)設計

合同環(huán)境服務通常需要對客戶的項目進行投資，并向客戶承諾環(huán)境改善效果，因此，綜合服務商承擔了項目的大多數(shù)風險。化解風險需要系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)設計，使交易的各個節(jié)點上風險與收益相互匹配，這不僅需要企業(yè)自身具有較強的風險控制能力，政策、規(guī)劃、監(jiān)管、法律、標準等方面的配套也必須到位。

三、市政公用事業(yè)改革和合同能源管理的借鑒

1、市政公用事業(yè)改革的借鑒

2002年，建設部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，指明了市政公用事業(yè)的市場化發(fā)展方向，建立了以特許經(jīng)營為核心的制度框架，掀開了政府采購公共服務的大幕。

2004年，建設部頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，規(guī)定了適用范圍、期限、操作的方式，為市政公用事業(yè)市場化改革形成了清晰的政策支撐，以此為基礎，地方陸續(xù)發(fā)布了近十個特許經(jīng)營條例，出臺了二十多部管理辦法。

在政策的有力推動和行業(yè)的積極參與下，市場逐步發(fā)育并走向成熟，促進了整個行業(yè)效率的提升和可持續(xù)發(fā)展，并使很多企業(yè)從中受益，形成了一批以首創(chuàng)、北控、桑德等為代表的投資運營集團，主要涉及水務服務和垃圾焚燒。據(jù)統(tǒng)計，資產(chǎn)超過50億元，營業(yè)額超過10億元的水務和固廢公司，已經(jīng)超過20家，目前上市的水務和垃圾焚燒公司超過30家，有近10家公司資產(chǎn)總額超過百億元。

2、合同能源管理的借鑒

上世紀90年代，合同能源管理模式進入中國。相關(guān)部門同世界銀行、全球環(huán)境基金共同實施了“世行/全球環(huán)境基金中國節(jié)能促進項目”，在北京、遼寧、山東成立了示范公司。3個示范合同能源管理公司項目的內(nèi)部收益率都在30%以上。

中國政府對“合同能源管理”機制給予了高度關(guān)注，許多重要文件中明確提出要把推廣“合同能源管理”作為推進節(jié)能的重要措施。在每年的節(jié)能宣傳周上，國家都會通過舉辦展覽展示會、技術(shù)交流會等增大宣傳力度，持續(xù)推動節(jié)能減排全民行動。EPC節(jié)能服務模式引進中國十幾年來，除政府倡導外，在各階段和各宣傳渠道都明確地推行EPC的理念，很好地推動了EPC的發(fā)展。

截至2012年年底，全國從事節(jié)能服務業(yè)務的企業(yè)已達4175家，從業(yè)人員突破40萬人?，F(xiàn)階段節(jié)能服務企業(yè)產(chǎn)值超過10億元的有6家，超過5億元的有18家，超過1億元的有83家。2012年，中國節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)從2011年1250.26億元增長到1653.37億元，增長32.24%；合同能源管理投資從2011年412.43億元增長到557.65億元，增長35.21%。

總結(jié)合同能源管理的發(fā)展經(jīng)驗，有幾點特別值得借鑒：

1）備案制：合同能源管理要求每個項目都在國家備案，以作為給予優(yōu)惠政策的依據(jù)。目前市政公用事業(yè)尚未執(zhí)行備案制，統(tǒng)計不夠精細、準確，很多項目信息依然要靠民間統(tǒng)計。

2）在中國投資擔保有限公司設立世行項目部，為中小企業(yè)解決貸款擔保的難題。

3）針對合同能源管理模式，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會發(fā)布了《合同能源管理技術(shù)通則》的國家標準，于2011年實施；中國標準化研究院等單位起草的《節(jié)能量測量和驗證技術(shù)通則》于2011年12月通過審查并實施，解決了節(jié)能量的計算問題。

四、合同環(huán)境服務的交易結(jié)構(gòu)

從合同環(huán)境服務的交易結(jié)構(gòu)來看，其核心由政府、環(huán)境企業(yè)和金融機構(gòu)三方關(guān)系構(gòu)成。

政府通過采購環(huán)境服務，履行環(huán)境治理的公共責任。政府在明確服務標準的情況下，確保對環(huán)境企業(yè)穩(wěn)定、足額的服務采購支付；同時，政府可以通過補貼、貼息等鼓勵政策，引導商業(yè)銀行以更低的利率貸款給環(huán)境企業(yè)，實現(xiàn)政府資金的杠桿放大。

環(huán)境企業(yè)應按照既定標準，為政府提供可持續(xù)、達標的環(huán)境服務，獲得合理收益；并在傳統(tǒng)模式上加以創(chuàng)新、優(yōu)化，滿足金融機構(gòu)的風險控制和收益要求，并獲得融資。

金融機構(gòu)在政府的支持政策下，為環(huán)境企業(yè)、合同環(huán)境服務項目提供與其特性更加匹配的、成本適當?shù)馁Y金。

五、需要解決的關(guān)鍵問題

現(xiàn)階段，作為甲方的地方政府，其資金來源主要是中央轉(zhuǎn)移支付、稅費及土地收入。在市政污水、垃圾發(fā)電等一些領域，由于有穩(wěn)定的污水處理費、垃圾處理費、發(fā)電補貼等收入渠道，地方政府的支付能力有保障，采購服務的市場化進程得到大幅推進。而在更多環(huán)境領域，地方政府資金來源不暢成為阻礙環(huán)境服務采購的重要原因。

對環(huán)境企業(yè)而言，合同環(huán)境服務模式意味著往往環(huán)境企業(yè)承接的不是單個項目，而是一個周期長達數(shù)年甚至數(shù)十年的項目群。這就需要環(huán)境企業(yè)即具有強大的資金實力和融資能力，還需要具備整合產(chǎn)業(yè)鏈、提供整體解決方案的集成能力。

金融機構(gòu)方面，其資金特性與環(huán)境服務企業(yè)的資金需求不能很好地契合，商業(yè)銀行貸款期限短，對環(huán)境企業(yè)并無利率上的優(yōu)惠，環(huán)境企業(yè)陷于不得不用短期融資來做長期投資的困境；以上市或并購退出為目的股權(quán)投資基金，其收益預期通常不低于25%，投資期限往往不超過5年，也難以適應期限長、收益穩(wěn)定但相對較低的環(huán)境服務項目。

盡管合同環(huán)境服務的交易主體可以簡化為政府、企業(yè)和金融機構(gòu)三方，但實際上，其交易體系中所涉及的參與方眾多，各方需要在各個節(jié)點的交互作用中達到風險收益的平衡，才能使整個交易系統(tǒng)順暢運轉(zhuǎn)。要成功實現(xiàn)各方需求與供給的對接，還需要解決一些關(guān)鍵問題：

第一，穩(wěn)定的支付結(jié)構(gòu)設計。要用經(jīng)濟性服務合同確認服務支付關(guān)系，明確政府和企業(yè)的關(guān)系是經(jīng)濟合同關(guān)系而非行政關(guān)系。在可度量的環(huán)境治理效果評價標準體系下，保證環(huán)境企業(yè)風險與收益的匹配。

第二，用政策性的支付擔?；獬跗谥Ц秹毫Α２灰欢▋H限于商業(yè)的保險，還可以是政策性撥款、轉(zhuǎn)移支付、補貼、貼息等各種方式，以滿足社會資本的基本投資收益需求，使實施合同環(huán)境服務的企業(yè)在原有收益率基礎上穩(wěn)定經(jīng)營。

第三，項目融資的通暢。綜合環(huán)境服務項目的投資起點高，僅以企業(yè)表內(nèi)融資可融到的資金量有限。以項目融資的方式能夠有效放大企業(yè)資金杠桿，進而放大其服務能力。同時，規(guī)模較大的項目融資也能夠增強投資起點高的大型金融機構(gòu)的參與意愿。

第四，落實環(huán)境稅與費，為地方政府提供穩(wěn)定可靠的采購性資金來源。環(huán)境保護具有外部性，應設計合理的稅費機制，將外溢的環(huán)境效益內(nèi)部化，轉(zhuǎn)化為地方政府采購環(huán)境服務的資金來源，從而形成良性循環(huán)。

第五，設計科學的轉(zhuǎn)移支付機制，用國家資金引導地方支付體系的健全。目前環(huán)境領域地方事權(quán)與中央財權(quán)不平衡的問題突出，環(huán)境治理的事權(quán)基本在地方，中央財政轉(zhuǎn)移支付效率低下，相當于地方“花別人的錢辦自己的事”。需要設計科學的轉(zhuǎn)移支付機制，以“誰污染誰付費，誰治理誰獲得補償”為原則，使地方政府在達成預期的環(huán)境治理效果時公平地獲得轉(zhuǎn)移支付。

第六，融資模式的創(chuàng)新。應針對環(huán)境項目期限長、收益穩(wěn)定但相對不高的特性，發(fā)展更加多元的融資工具，如融資租賃、收費權(quán)擔保貸款等。而這些金融產(chǎn)品的設計與應用，依然建立在環(huán)境企業(yè)能夠獲得政府穩(wěn)定、足額支付的基礎上。

第七，土地等其他邊際收益的并軌，為穩(wěn)定的環(huán)境支付提供補充。當政府的現(xiàn)金支付能力不足時，可以通過土地、稅收減免等其他方式，作為一種支付的補充。

第八，項目性產(chǎn)業(yè)基金。產(chǎn)業(yè)基金有別于一般意義的股權(quán)投資基金，其目的是在獲得合理投資收益的同時，促進和引導整個產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，為環(huán)境項目提供周期和收益都相宜的資金來源，而非完全基于獲得高額投資回報的運作模式。產(chǎn)業(yè)基金的資金來源可以是社保養(yǎng)老、商業(yè)保險等對投資回報率要求相對較低、對資金安全性要求相對較高、可以支持長期投資的資金。

第九，試點企業(yè)名單的確定。環(huán)境服務門檻較高，需要環(huán)境企業(yè)具有較強的綜合實力，才能對項目進行整體把控。目前國內(nèi)已有上億資產(chǎn)的環(huán)境企業(yè)上百家，有條件形成一個準入目錄，納入合同環(huán)境服務試點的統(tǒng)計范圍，既有利于試點的精確、深入統(tǒng)計，又有利于強化監(jiān)管，化解風險。

第十，商業(yè)保險的引入。在合同環(huán)境服務項目的持續(xù)經(jīng)營期間，項目公司要承擔所有風險。因此，需要制定長期的風險管理方案和完整的保險方案，進行嚴格的風險評估，用市場工具量化合同環(huán)境服務支付風險。

六、政府角色與參與方式

1、政府的角色

在合同環(huán)境服務的交易體系中，政府除了作為采購方參與交易外，其核心角色實際上應當是維護市場的公平與穩(wěn)定。在市場機制不能完全發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)起到引導作用，而不是簡單地干預市場，打亂市場自身的調(diào)節(jié)機制。在合同環(huán)境服務模式的培育初期，應通過國家政策手段，使市場失靈的環(huán)節(jié)得到補充，讓整個交易體系流暢運轉(zhuǎn)。對于供需雙方能夠通過市場直接對接的環(huán)節(jié)，政府則應盡到監(jiān)管職責，維護好市場秩序，不宜采取過多行政干預。在環(huán)境服務項目執(zhí)行期間，政府各部門應統(tǒng)一協(xié)調(diào)，與環(huán)境企業(yè)相互配合，避免多頭管理，政出多門。

2、政府的參與方式

在政府的具體參與方式上，一是盡到自身應盡的公共環(huán)境治理責任，并對污染企業(yè)嚴格執(zhí)法，加強監(jiān)管，將潛在的環(huán)境治理需求轉(zhuǎn)化為實際需求；二是完善服務標準，使服務能夠得到量化，形成可度量的付費依據(jù)；三是幫助企業(yè)完成項目融資，通過財政補貼等制度，保障環(huán)境服務項目的合理收益，通過貼息等鼓勵政策，彌補金融機構(gòu)風險、收益要求與環(huán)境項目間的空隙，使項目融資能夠長期化、低成本化；四是保證政府采購支付的穩(wěn)定性，形成付費長效機制，這也是降低環(huán)境企業(yè)風險、降低融資成本和難度的關(guān)鍵；五是改變政府支付方式，不僅要采購工程、采購設備，更多是要采購服務。

編輯：鄭巖