流域生態(tài)系統(tǒng)管理一直是我國(guó)環(huán)境管理領(lǐng)域的一個(gè)重點(diǎn)。隨著環(huán)境治理工作的推進(jìn)，公眾對(duì)于環(huán)境治理效果的期望越來越高，促進(jìn)以點(diǎn)為基礎(chǔ)的環(huán)境治理項(xiàng)目產(chǎn)生出整體的流域治理效果應(yīng)該成為流域管理工作新的常態(tài)。流域治理因?yàn)榭鐓^(qū)域、跨部門，比單個(gè)城市的環(huán)境治理更加復(fù)雜，更具挑戰(zhàn)性。隨著我國(guó)重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制的改革、大資本時(shí)代的到來，以及環(huán)境信息公開與公眾參與的強(qiáng)化，流域治理面臨新的社會(huì)與政策環(huán)境。在此背景下，我們對(duì)流域治理的特點(diǎn)與管理的難點(diǎn)進(jìn)行了梳理，并從流域治理的管理體制、水資源費(fèi)政策、政府購(gòu)買公共服務(wù)、流域治理的系統(tǒng)設(shè)計(jì)層面提出了幾點(diǎn)建議，供業(yè)內(nèi)參考。

一、流域管理的新常態(tài)

（一）投融資體制改革深入影響流域治理

一直以來，環(huán)境治理主要是地方的事權(quán)，正如我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中所規(guī)定的，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！敝醒胫饕窃谏蠈又贫ㄉ鷳B(tài)功能區(qū)劃、總量管理等，運(yùn)用三同時(shí)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污權(quán)交易等各種行政、經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)管理。環(huán)保的管理思路也主要是不斷對(duì)地方政府加壓。然而，事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等在環(huán)境管理領(lǐng)域非常明顯。在財(cái)權(quán)上，屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對(duì)充足，而地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情資金相對(duì)缺乏。除了轉(zhuǎn)移支付之外，環(huán)境治理百分之九十的事權(quán)屬于地方政府。過去，地方投融資平臺(tái)的很大一部分資金，被地方政府用于各地水務(wù)、垃圾處理、生態(tài)修復(fù)等。

而從黨的十八大以來，我國(guó)行政體制一直在發(fā)生大的變化。2014年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）。此前，國(guó)務(wù)院亦發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）。隨著這一系列文件的出臺(tái)，我國(guó)投融資體制進(jìn)入改革的快車道?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》文件中，很多條款都與環(huán)保產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)，直接涉及基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的投融資體制改革?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）等文件發(fā)布后，地方投融資平臺(tái)的清理，無疑也將改變地方政府環(huán)境保護(hù)、流域治理投融資來源的結(jié)構(gòu)，對(duì)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)與流域管理都產(chǎn)生深刻的影響。

（二）越來越多的公眾參與直接影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展

越來越多的公眾參與活動(dòng)直接影響環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》第五章專門對(duì)“信息公開與公眾參與”作出了具體的規(guī)定，為公眾參與提供了明確的法律保障，公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?；仡欉^去，PM2.5治理的出現(xiàn)就是在公眾參與的推動(dòng)下形成的管理共識(shí)。此外，公眾對(duì)于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求，不僅僅只關(guān)注COD、BOD等減排指標(biāo)，而是直接關(guān)注環(huán)境治理的效果，關(guān)注能否“下河游泳”，能否看到“藍(lán)天白云”。信息公開、公眾參與、公眾對(duì)于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領(lǐng)域大的趨勢(shì)與大環(huán)境。

（三）資本市場(chǎng)推動(dòng)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

隨著新三板的擴(kuò)容、上市核準(zhǔn)制向注冊(cè)制的轉(zhuǎn)變，大資本時(shí)代將到來。一批科技企業(yè)有望迅速上市，發(fā)展壯大，成為治理環(huán)境的重要力量。而目前，資本市場(chǎng)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高的預(yù)期。這也將有利于增加環(huán)保企業(yè)的融資溢價(jià)能力，擴(kuò)大環(huán)保領(lǐng)域的資金來源，加強(qiáng)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的力量。

二、流域管理不同于市政管理的三大難點(diǎn)

具體到流域管理，它具有不同于市政管理的三大特點(diǎn)：

（一）流域的問題涉及到多個(gè)業(yè)務(wù)部門。流域治理與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專業(yè)、業(yè)務(wù)都息息相關(guān)。真正治好一個(gè)流域，需要各個(gè)學(xué)科、專業(yè)、業(yè)務(wù)之間相互配合。

（二）流域管理涉及到行政區(qū)劃的問題。我國(guó)的行政管理靠縣級(jí)以上人民政府依行政區(qū)劃進(jìn)行治理。而流域的問題卻是一個(gè)跨行政主體的問題。不是簡(jiǎn)單的誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走，誰(shuí)的區(qū)域誰(shuí)負(fù)責(zé)就能解決。雖然我國(guó)已經(jīng)存在流域管理的機(jī)構(gòu)，但目前這些流域機(jī)構(gòu)主要是水利部的直屬機(jī)構(gòu)，屬于事業(yè)單位。流域的環(huán)境治理還缺乏一個(gè)職能齊全的、權(quán)限充分的流域機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)，經(jīng)常是事倍功半。

（三）流域治理還涉及時(shí)間跨度的問題。并不是把流域內(nèi)現(xiàn)在的點(diǎn)源污染都治理好了，就能還社會(huì)一個(gè)清澈的環(huán)境。我國(guó)還有很多的淤泥、土壤污染等歷史遺留問題，這些問題由于時(shí)間的流逝而常常找不到治理的責(zé)任主體。

這些特點(diǎn)造成流域的管理問題、科技問題比城市環(huán)境治理問題、農(nóng)村環(huán)境治理問題更難、更復(fù)雜。管理的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在：

（一）跨部門協(xié)同?？鐚I(yè)意味著跨部門，地方政府如何有效協(xié)調(diào)各個(gè)部門的工作。流域治理既需要專業(yè)之間的分工負(fù)責(zé)，也需要有效的協(xié)調(diào)與配合。

（二）跨區(qū)域協(xié)調(diào)。與歐洲國(guó)家的行政體制不同，我國(guó)的行政體制不是基于民主的單體聯(lián)合而成，而是基于中央授權(quán)的分散制，下級(jí)機(jī)構(gòu)主要對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來是流域管理的第二個(gè)難點(diǎn)。

（三）感性與理性的結(jié)合?？茖W(xué)以理性話題為主，而公眾往往以感性感知為主。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，社會(huì)的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，環(huán)境管理、流域治理也更需要考慮公眾對(duì)于效果的感知。隨著信息的公開，地方政府所面臨的環(huán)境投訴將可能比以往更多，承擔(dān)治污項(xiàng)目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政支持的科技立項(xiàng)項(xiàng)目也將面臨更多的監(jiān)督。如何理性與感性進(jìn)行結(jié)合，促進(jìn)環(huán)境治理面向效果是流域治理的另一大難點(diǎn)。

三、對(duì)流域管理的幾點(diǎn)政策建議

（一）構(gòu)建流域管理統(tǒng)-分-統(tǒng)的管理體制

政府行政管理包括宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等多個(gè)方面。而在環(huán)保行業(yè)，市場(chǎng)監(jiān)管比較少，社會(huì)管理、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控是政府行政管理的主要職能。社會(huì)管理職能主要指國(guó)家通過流域生態(tài)功能區(qū)劃、總量控制、三同時(shí)制度、環(huán)評(píng)制度等依法進(jìn)行管理。社會(huì)管理的基本原則是依法管理，法無授權(quán)不可為。公共服務(wù)職能主要是指提供污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)。2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，而環(huán)保部也在起草采購(gòu)環(huán)保公共服務(wù)的指導(dǎo)意見。在市場(chǎng)化條件下，政府將在能社會(huì)化采購(gòu)的范圍內(nèi)開展環(huán)保服務(wù)的采購(gòu)，甚至包括科技服務(wù)、環(huán)評(píng)、規(guī)劃等等。隨著政府采購(gòu)公共服務(wù)法規(guī)政策的完善，政府采購(gòu)環(huán)保公共服務(wù)的機(jī)制也將建立起來。資源調(diào)控職能包括移民、流域基金、水資源調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)調(diào)控，價(jià)格補(bǔ)貼等等。

在流域范圍內(nèi)，我們提倡將流域作為一個(gè)整體來管理，并不意味著流域所有的問題、事務(wù)都由流域主管部門進(jìn)行管理。我們認(rèn)為在資源調(diào)控、社會(huì)管理方面，應(yīng)該在流域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)控與管理，由上級(jí)授權(quán)，建立起流域管理委員會(huì)，作為各行政主體的民主協(xié)調(diào)委員會(huì)，承擔(dān)流域資源協(xié)調(diào)與環(huán)境保護(hù)職能，統(tǒng)籌流域管理事務(wù)。但是對(duì)于公共服務(wù)，在我國(guó)的行政體制下，應(yīng)該依行政區(qū)劃進(jìn)行分割管理，由各地方政府進(jìn)行提供。在統(tǒng)一服務(wù)效果的層面，通過PPP等模式，加強(qiáng)為流域提供專業(yè)化服務(wù)的供給，通過流域化服務(wù)的公司，實(shí)現(xiàn)分割的行政采購(gòu)在服務(wù)效果和服務(wù)水準(zhǔn)上的統(tǒng)一，最終建立起“統(tǒng)-分-統(tǒng)”的三級(jí)管理體系，如下圖所示。

圖 1  流域管理的三級(jí)管理體系圖

以法國(guó)Adour－Garonne流域管理機(jī)構(gòu)為例，Adour－Garonne流域管理機(jī)構(gòu)是1960年代法國(guó)在傳統(tǒng)的部門水管理模式在面對(duì)涉水的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等復(fù)雜問題無法有效解決的背景下成立的。Adour－Garonne流域管理機(jī)構(gòu)作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)從流域空間上進(jìn)行涉水問題和事務(wù)的管理，主要目的在于流域資源管理。隨著涉水事務(wù)的增加，流域機(jī)構(gòu)的職能也逐步擴(kuò)展到水生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)供水等領(lǐng)域。但具體的水污染與水環(huán)境質(zhì)量問題，則由Adour－Garonne流域內(nèi)各地市政政府負(fù)責(zé)。地方政府采購(gòu)的公共服務(wù)可以由威立雅、蘇伊士這樣的專業(yè)公司負(fù)責(zé)實(shí)施，通過專業(yè)化的水服務(wù)公司實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、治理效果上的統(tǒng)一。

（二）推進(jìn)政府采購(gòu)公共服務(wù)、合同環(huán)境服務(wù)

促進(jìn)環(huán)保公共服務(wù)提供的形式有多種，如特許經(jīng)營(yíng)、政府采購(gòu)公共服務(wù)、合同環(huán)境服務(wù)等。特許經(jīng)營(yíng)是指政府授權(quán)企業(yè)在市政領(lǐng)域推行經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，如自來水、燃?xì)?、公交等，政府定價(jià)或者進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，由服務(wù)企業(yè)向公眾提供服務(wù)，并直接向公眾收費(fèi)，是政府采購(gòu)公共服務(wù)的一種重要形式。政府采購(gòu)公共服務(wù)是指政府通過財(cái)政以及收取相應(yīng)公共服務(wù)的行政事業(yè)性收費(fèi)，并通過公開招標(biāo)等方式采購(gòu)運(yùn)營(yíng)或者工程為主的公共服務(wù)。隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革，地方政府通過跨年度財(cái)政列支，為地方政府采購(gòu)需要長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的污水處理、垃圾處理等市政服務(wù)提供了可靠的資金保障。合同環(huán)境服務(wù)是指以環(huán)境效果為導(dǎo)向的市場(chǎng)化服務(wù)。市場(chǎng)服務(wù)主體的收費(fèi)以服務(wù)效果為導(dǎo)向。環(huán)境治理可以分為二級(jí)開發(fā)，環(huán)境規(guī)劃資金的籌備、各個(gè)專業(yè)環(huán)節(jié)的整合、各個(gè)項(xiàng)目的系統(tǒng)把控，稱之為環(huán)境一級(jí)開發(fā)商。在一級(jí)開發(fā)之后，才有二級(jí)開發(fā)商，清淤、種樹、污水處理、垃圾處理等屬于二級(jí)開發(fā)。以前政府做一級(jí)開發(fā)商，做集成商，企業(yè)做二級(jí)開發(fā)商。未來面對(duì)環(huán)境效果的把控，應(yīng)該有專業(yè)化的公司，為中央、地方政府或者流域機(jī)構(gòu)提供面向效果的一級(jí)開發(fā)服務(wù)。環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈也將上移。未來5-10年將出現(xiàn)真正面向流域效果，不僅僅是科技效果的標(biāo)桿項(xiàng)目，為流域管理提供示范。

（三）完善水資源價(jià)格定價(jià)制度

我國(guó)的水價(jià)格包括資源價(jià)格、工程價(jià)格與環(huán)境價(jià)格。其中，工程價(jià)格是基于工程成本而產(chǎn)生的；環(huán)境價(jià)格是基于修復(fù)的，如污水處理費(fèi)等，不僅要涵蓋現(xiàn)實(shí)的污水處理價(jià)格，還需要涵蓋歷史的環(huán)境修復(fù)價(jià)格。而資源價(jià)格是基于一個(gè)流域水資源的稀缺程度、珍貴程度而產(chǎn)生。隨著我國(guó)水質(zhì)型、水量型缺水的嚴(yán)重，水資源定價(jià)變得必不可少。水資源在一個(gè)流域進(jìn)行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價(jià)，通過資源價(jià)格來約束流域內(nèi)各地方政府的取水、用水與水資源保護(hù)。同時(shí)，水資源費(fèi)也是流域管理資金來源之一，通過改革與完善水資源費(fèi)制度，將有效補(bǔ)充流域治理資金。

（四）流域治理進(jìn)一步面向效果，需要系統(tǒng)化的設(shè)計(jì)

流域治理還不能有效實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面的整體效果的主要原因之一是流域問題還缺乏系統(tǒng)的梳理與分析，沒有系統(tǒng)地面向效果地設(shè)計(jì)流域管理與治理問題。以我國(guó)污水處理為例，我國(guó)污水處理標(biāo)準(zhǔn)越來越高，但是卻還有20%的污水直排。直排污水混入水體，造成水體依然黑臭，成為影響我國(guó)流域環(huán)境治理效果的一個(gè)重要因素。相比于升級(jí)改造，直排污水沒能受到應(yīng)有的重視。促進(jìn)流域的環(huán)境保護(hù)，需要環(huán)保治理、流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要對(duì)流域的治理問題做出系統(tǒng)的診斷分析。

 （本文根據(jù)傅濤在2014年12月22日“水生態(tài)功能區(qū)管理應(yīng)用暨生態(tài)流域模式建設(shè)學(xué)術(shù)研討會(huì)”上的發(fā)言整理。）

編輯：任萌萌