隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，中國政府在債務(wù)高企的同時，財政收入也在減速，收支矛盾凸顯。2014年全國財政收入同比增長8.6%，創(chuàng)23年來新低。而截止至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.70萬億元人民幣。2014年P(guān)PP元年以來，對PPP淪為地方政府融資工具的擔(dān)憂之聲不絕于耳，十多省份出臺的PPP項目總投資計劃已接近兩萬億元。這些規(guī)模龐大的PPP項目中，有相當(dāng)部分目前只是規(guī)劃，尚未開始運(yùn)作，而當(dāng)這些項目進(jìn)行運(yùn)作后，急需對地方政府財政承受能力進(jìn)行論證和評估。于是，4月14日，期待已久的財政部21號文之PPP 財政承受力評價閃亮登場。 

一、21號文構(gòu)筑了PPP項目的“天”（天花板），也構(gòu)筑了PPP項目的“地”（地方政府支付信用）

文件本身對地方政府通過PPP方式融資的額度和方式給與了個規(guī)范，此項內(nèi)容的意義已由多方評論，不再贅述，政府未來預(yù)算走向長期化、科學(xué)化、公開化和計劃性的趨勢依然不變，除了文件本身約束了地方政府的PPP融資天花板這個“天”以外，很重要的另一個作用，其實是在通過制度化建設(shè)和政府財務(wù)報表體系的重構(gòu)，尤其是每一年度全部PPP項目都納入預(yù)算的規(guī)定，即凡是通過財政可承受能力論證的PPP項目均進(jìn)入政府一般公共預(yù)算，納入公共預(yù)算也意味著PPP支付將被人大監(jiān)督，通過公開和科學(xué)計劃性，試圖解決長期詬病的地方政府支付信用問題，這是PPP項目未來能夠健康發(fā)展的基礎(chǔ)，也就是PPP項目的“地”。

二、天花板到底有多高：個人估計直接依賴政府補(bǔ)貼拉動的PPP新設(shè)項目約為3萬億

根據(jù)2015年兩會預(yù)算，中央本級一般公共預(yù)算支出約為2.5萬億元,地方一般公共支出預(yù)算（含中央轉(zhuǎn)移支付部分合計）約14.5萬億元。而地方14萬億的“總盤子”，如果其10%，即1.4萬億，可以僅僅完全依賴政府補(bǔ)貼方式拉動的PPP項目總規(guī)模，理論上的“天花板”可以達(dá)到14萬億以上。

以兩個城市作為具體的樣本。北京，一般公共預(yù)算約為2200億元, 而洛陽市級一般公共預(yù)算約為100億元；可以知道，北京市可以同期開展的純公益PPP項目的最大限度是2000億元左右，而洛陽則是100億元。

不過，地方政府是否有10%的一般公共預(yù)算余糧可以拿來購買PPP的服務(wù)，則要具體分析，對于地方政府負(fù)債已經(jīng)過高的城市，PPP項目的規(guī)模將受到極大限制；此外，還要考慮到十多年特許經(jīng)營改革以來，積累的PPP支付項目也占用了上述額度，實際上新增PPP項目的天花板，個人估計，應(yīng)該只有理論值的2成。

廣發(fā)證券李茂年先生給出基于歷史經(jīng)驗對比法的另一種算法，中央公共預(yù)算的2.5萬億，10%為2500億，假定一半用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參考國家統(tǒng)計局顯示2013年國家預(yù)算內(nèi)資金占全社會固定資產(chǎn)投資4.5%，則拉動PPP項目為2.8萬億。

考慮到經(jīng)濟(jì)下滑情況下的“保七戰(zhàn)役”，個人對PPP天花板的估計在3萬億元。 

三、省財政廳將在PPP項目的管理中發(fā)揮更大的作用

第六條 各級財政部門（或PPP中心）負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責(zé)任，對財政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。

第二十五條 每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。 

四、純公益項目完全被納入PPP范圍，為在PPP范疇內(nèi)落實69號文的環(huán)境修復(fù)類項目的購買公共服務(wù)和環(huán)境績效合同服務(wù)落地鋪平道路

大家可以對比財政部76號文”關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知”的相關(guān)描述:

“（二）確定示范項目范圍。……各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，……優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。

（五）完善項目財政補(bǔ)貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當(dāng)補(bǔ)貼。” 

可以看到，財政部76號文乃至后期的國發(fā)60號文“第二款創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營機(jī)制”和“第四款推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營市場化”中，對包括具有巨大市場需求的環(huán)境修復(fù)類的純公益項目的PPP和購買服務(wù)均采取了遮遮掩掩的陳述方式，PPP首先還是鼓勵在有收益的項目或者準(zhǔn)公益的項目中進(jìn)行。但是，在國發(fā)69號文中，伴隨著第三方治理包括政府購買環(huán)境公共服務(wù)和大力推進(jìn)環(huán)境績效合同服務(wù)被明確寫入之后，（具體參見“薛濤簡評國發(fā)69號文之第三方治理”）。本條文中，歷史性的，將純政府付費(fèi)(即純公益項目)明確納入了PPP推進(jìn)的范圍，而這，是國發(fā)69號文的方向的進(jìn)一步落實。環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的PPP市場，正從各地模糊的嘗試，走向被中央部委明文確認(rèn)。 

21號文“第十一條運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。” 

五、市政環(huán)保設(shè)施和環(huán)境修復(fù)類項目的占比仍需觀察

值得提出的是，21號文對PPP項目在行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估提出要求，這也是要由省財政部門根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中。軌道、保障房和市政都會在其中占有較大的比重。建設(shè)部主推的海綿城市、地下管廊也會占有一定比例，在重重分配之后，環(huán)境修復(fù)類項目是否能占到多大比例，還有待觀察，也要看“水十條”出臺后對地方政府?dāng)嗝嬉蟮膭傂灾笜?biāo)實施的力度。但是，譬如洛陽這樣的城市，簽署上百億的市政環(huán)境類大型PPP項目，實際上是占滿了所有其約定的天花板（當(dāng)然污水處理費(fèi)等有收費(fèi)的項目可以減除），能否實施還需觀察。 

六、地方政府執(zhí)行能力仍需觀察

無論是財政承受力評價的實施，還是他尚未團(tuán)聚的“好姐妹”VFM（物有所值論證），都要求較高的專業(yè)能力，在簡單的BOT項目十幾年來都被地方政府執(zhí)行的有些“一地雞毛”的情況下，這些復(fù)雜的工具如何能被地方政府認(rèn)真地使用好，各方確實還心存疑慮。其中，各家咨詢公司的作用還是不容忽視，當(dāng)然，也是他們業(yè)務(wù)的好年份。地方政府的能力建設(shè)和執(zhí)行誠意，我們需要繼續(xù)觀察。 

七、部委間的協(xié)調(diào)仍需觀察

發(fā)改委的立項權(quán)利，以及其本身對PPP項目的推動，與本文出臺后財政系統(tǒng)對PPP的管理強(qiáng)化，兩者如何協(xié)調(diào)？PPP項目中，涉及建設(shè)部、環(huán)保部等其他部委的事宜，也存在著從中央到地方的大量協(xié)調(diào)工作，在九龍治水已成傳統(tǒng)的背景下，各方主管能否步調(diào)一致？仍需觀察。

編輯：任萌萌