4月21日，國務(wù)院會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”），在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。E20環(huán)境平臺第一時間連線國家發(fā)改委及住建部特約PPP專家、北京市資略律師事務(wù)所合伙人副主任徐向東，就相關(guān)話題進行了交流。下文根據(jù)交流內(nèi)容編輯整理，形式為編者設(shè)計。 

對話人：E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤

        北京市資略律師事務(wù)所合伙人副主任徐向東

E20環(huán)境平臺：國務(wù)院“管理辦法”，相比之前建設(shè)部的126號令，以及發(fā)改委和各省市相關(guān)文件，效力如何？ 

徐向東：今年1月19日，發(fā)改委就在其官網(wǎng)上發(fā)布此“管理辦法”征求意見稿，此公開征求意見至今，“管理辦法”征詢了很多專家，包括清華大學(xué)一些法律專家的意見和建議，更加成熟。 

之前建設(shè)部發(fā)布的126號令，從嚴格的法律意義上說，連部門規(guī)章都算不上，只能算一個部門的法律規(guī)范性文件。126號令從法律效力上講，都無法約束地方政府。比如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，其法律效力就比126號令效力高。 

而此次的“管理辦法”，至少是部門規(guī)章，相比126號令、發(fā)改委的2724號文，甚至去年財政部發(fā)布的114號文，以及當前很多部門和省市出臺的PPP意見，法律效力都高。 

E20環(huán)境平臺：你對“管理辦法”如何評價？ 

徐向東：關(guān)于“管理辦法”，會議對于其定位有明確表述——是重要的改革和制度創(chuàng)新，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。個人認為這個定位比較準確，將“管理辦法”的實施上升到國家戰(zhàn)略層面，和國家治理現(xiàn)代化機制體制變革的層次，定位很準、很高。這個定位也與國家賦予PPP的新概念和新含義統(tǒng)一，體現(xiàn)了機制或制度方面的創(chuàng)新。特許經(jīng)營分三大類：一個是商業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營、自然領(lǐng)域的特許經(jīng)營、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營，后者就是我們講的PPP。 

在“管理辦法”的定位描述中，重要的改革和制度創(chuàng)新，實際上是把現(xiàn)在的管理辦法和將來會出臺的特許經(jīng)營基本法，從戰(zhàn)略角度做了定位，延續(xù)了國家戰(zhàn)略和治理機制體制的變革。

增加公共產(chǎn)品服務(wù)和供給，實際是說最終模式，回歸到政府采購公共服務(wù)。 

對于政府來說，“管理辦法”強調(diào)了兩點：一是政府履約，強調(diào)了政府信用。另外一點嚴格履約監(jiān)督，強調(diào)監(jiān)督和監(jiān)管，包含了兩層意思。 

E20環(huán)境平臺：與類似政策相比，此次“管理辦法”有哪些不同？ 

徐向東：發(fā)布的“管理辦法”，與以前的內(nèi)部征求意見稿和19日發(fā)布的公開征求意見稿，最大的區(qū)別或增加的最新內(nèi)容是金融部分，針對PPP項目融資，文件提到了一些創(chuàng)新的融資模式，如預(yù)期收益，質(zhì)押貸款、產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)投資等等，延續(xù)了國發(fā)60號文的提法，與其精神一脈相承。 

從金融機構(gòu)的角度，金融機構(gòu)今年的貸款肯定需要放出去。從地方政府的角度，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要資金，這二者之間的橋梁，就是PPP或特許經(jīng)營模式。今年，創(chuàng)新的金融模式肯定會有突破。 

我之前曾提出，今年會是PPP的突破年，其中一個就是金融機構(gòu)會有所突破，大舉進軍PPP項目，進行一些金融模式創(chuàng)新。如文件里提及的貸款期限延長至30年，形成差異化貸款等，其實都是解決PPP項目的融資問題。只要PPP項目的融資問題解決了，PPP項目肯定會有大的發(fā)展。 

E20環(huán)境平臺：相對于進步，“管理辦法”還有哪些遺憾需要進一步改進？ 

徐向東：我一直有個觀點，環(huán)保行業(yè)PPP項目實踐其實走在了所有行業(yè)的前面，包括自來水、污水處理項目，最早的實踐，如建設(shè)部推進特許經(jīng)營，都是從環(huán)保行業(yè)開始的?，F(xiàn)在的一些金融創(chuàng)新模式，也已經(jīng)在環(huán)保行業(yè)得到很多應(yīng)用，如收費權(quán)質(zhì)押、收費許可背書等，在環(huán)保行業(yè)也都有相應(yīng)案例。 

“管理辦法”有很多亮點，的確也有很多需要落地的內(nèi)容。 

第一，文件里提到的創(chuàng)新融資模式和其他，提法很好，都需要落地，解決與現(xiàn)有法律沖突的問題，需要制定更完善的細則。 

第二，文件規(guī)定要簡化規(guī)劃選址、土地、項目核準等手續(xù)，說起來容易，做起來難。如土地問題，是特許經(jīng)營項目里最復(fù)雜的問題。特許經(jīng)營能否劃撥用地，還是必須經(jīng)過招拍掛出讓或出租?，F(xiàn)在國家在土地方面的政策規(guī)定是一片空白。文件提到了簡化土地手續(xù)，但如何簡化，涉及到國家土地管理法規(guī)和管理制定的突破。 

對于企業(yè)投資，國務(wù)院2004年發(fā)布的關(guān)于投資體制改革指導(dǎo)的意見曾有規(guī)定，在“管理辦法”下，如何簡化項目核準機制，是不需要重復(fù)審批了，還是重新走項目的核準手續(xù)，不做實質(zhì)性審查，這些都需要進一步明確。 

另外如，文件提到“完善特許經(jīng)營價格或收費機制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財政補貼”，如何給？去年的國發(fā)62號文，對各種補貼和稅收優(yōu)惠政策全部進行了清理。對于PPP項目，如果要補貼，該如何補貼？ 

而嚴格履約監(jiān)督內(nèi)容，既強調(diào)了政府信用，又強調(diào)了對PPP項目進行監(jiān)管，需要在執(zhí)行中真正落實。

個人覺得，“管理辦法”只是解決當前當前對PPP法或特許經(jīng)營法的急切需要。按照2013年10月30日第十二屆全國人大常委會公布的68件立法項目規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法需要再行制定。據(jù)我了解，這個基本法正在制定過程中，由發(fā)改委牽頭，國務(wù)院法制辦和財政部任副組長，國務(wù)院各部門都進行了參與。值得期待。

【相關(guān)報道】 

國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力 

來源：中國政府網(wǎng) 

會議指出，按照政府工作報告部署，開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是重要的改革和制度創(chuàng)新，可以擴大民間投資領(lǐng)域，激發(fā)社會活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新形成經(jīng)濟發(fā)展“雙引擎”。會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，一是在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。二是境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。三是完善特許經(jīng)營價格或收費機制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財政補貼，并簡化規(guī)劃選址、用地、項目核準等手續(xù)。政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達30年。四是允許對特許經(jīng)營項目開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴格履約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益，穩(wěn)定市場預(yù)期，吸引和擴大社會有效投資。

編輯：任萌萌