一個過長的開場白

首先感謝君合律所劉世堅律師組織的本次立法研討會，這是我多年來經(jīng)歷過的最高水平、而且集合發(fā)改委財政部兩方主管領(lǐng)導和親密專家和炮手們都在一起的難得的內(nèi)部沙龍，在發(fā)改委財政部就PPP的熱愛愈演愈烈的現(xiàn)在，實屬難得。前面發(fā)言的專家們的炮火已經(jīng)很熱烈的，而其實說到放炮，大家放炮的目的都是為了使中國的PPP能夠健康的走得長遠，以終為始，而我也相信做好中國的PPP，確實需要部委從各自優(yōu)勢出發(fā)精誠合作，這個會在后續(xù)的報告中闡述。

劉世堅律師主持會議

第二呢，這次各位專家的發(fā)言最難得的是，都是對PPP頂層結(jié)構(gòu)上思考的干貨硬貨，這個特別重要。國慶節(jié)期間，我認真瀏覽了近期公號上的絕大部分PPP的文章，有個印象，首先是互相轉(zhuǎn)載的多，這個可以淘汰90%的微信文章不用再看，余下的原創(chuàng)文章，又有一大半都是簡單歸納政府文件然后就跟著叫嚷“好好好”的MP文章，不能提出有效的批評和建議（或者至少有發(fā)掘出其之所以有突破的內(nèi)在邏輯的表揚也好?。?，這種軟文實在浪費寶貴流量。剩下的文章，大部分又是瑣碎的細節(jié)類文章多，對PPP的頂層思考類的文章少，實在不解渴。這就是應了王守清老師在前面發(fā)言中說的，靠看微信學習太淺無法有深度建樹的問題。

第三，本次立法研討會前面幾位專家的發(fā)言，都是從自身的專業(yè)和經(jīng)驗出發(fā)，為我們提供了一場在PPP頂層設計上的思想盛宴。有于安老師從法律角度的頂層思考，有王守清老師多年項目管理理論研究和結(jié)合早期實踐的深度研究，也有曹富國老師從財政角度多年研究的思想等等。而我對PPP思考的出發(fā)點，也和我的專業(yè)和工作經(jīng)歷有關(guān)。我94年到2002年負責世行亞行外國政府貸款類國際金融組織基礎設施投資的項目操作（那時候經(jīng)歷了招標投標法和政府采購法的二法天下，也有很多感悟），對發(fā)改委財政部之間的分工合作、政策性資金的使用和基礎設施建設中公建公營模式存在的問題比較了解，2002年以后全面轉(zhuǎn)到PPP咨詢行業(yè)，一直到2014年來到E20研究院。而E20研究院前身，由當時的環(huán)境系主任陳吉寧兼任第一屆主任的清華大學水業(yè)政策研究中心，恰恰是中國最早研究公共服務體制改革、價格機制、特許經(jīng)營和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的機構(gòu)，傅濤博士當年也經(jīng)常與發(fā)改委和建設部探討公共服務頂層結(jié)構(gòu)改革問題，比如價格和特許經(jīng)營。所以，從PPP的實操、基礎設施的建設、政策性資金的使用、部委的關(guān)系到現(xiàn)在的公共服務和環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究，都成為我個人看待PPP的視角。

第四呢，作為立法討論，有一個要注意的事情，就是專家自身的價值取向。在我的身份轉(zhuǎn)換中，能夠深刻的感受到，屁股決定腦袋這個基本邏輯，所在單位利益會多多少少影響各位專家們在PPP研究方面的價值觀和取向，而這一點，在組織立法和政策制定的討論會議時，是要對此有充分安排的。舉個例子，咨詢公司從利益取向上很難支持項目協(xié)議文本公開，但從大局上文本公開依然有利于我們PPP水平的提高，所以，當我到E20以后，為了我們旗下三百多家市政環(huán)保企業(yè)的共同利益（這也是屁股轉(zhuǎn)換了位置），我們一直在積極推動文本公開的工作，并且在環(huán)保部的課題借助濟邦公司的配合公布了一部分南寧那考河的合同文本，在當時的歷史背景下對河道治理的PPP文本有了一些推動。再比如，我們可以關(guān)注到證券公司行研對PPP的解讀總是那么樂觀，而問問廣發(fā)的李茂年先生，就知道金融機構(gòu)其實還是十分謹慎，這些，也是因為前者是在服務于二級市場的短期波段而后者是真的要為二十多年投資如何收回負責。那么，各位來自不同市場主體的專家們參與PPP立法的討論，除了院校的相對中立，其他各方還是應該盡力提醒自己減少不利于PPP基本目標的本位主義，并且也通過互相制約達到真正為PPP健康發(fā)展出謀劃策，起到積極作用。

第五呢，說說我自己看PPP行業(yè)的幾個角度，一個是要看國外更要務實看國情可實施能推進，這一點，我特別同意剛才發(fā)改委那位學者型司長的發(fā)言，第二個，就是研究PPP需要分類分類再分類。對于不同類型的PPP，內(nèi)在邏輯不同，很多要素關(guān)注點就不同，簡單大一統(tǒng)去作規(guī)定就很難保證效果。比如王守清老師剛才提到的特許經(jīng)營權(quán)作價的問題，應用到燃氣等特許經(jīng)營項目需要結(jié)合價格機制一起討論，而應用到政府購買服務模式的污水廠、垃圾廠這類“特許經(jīng)營”項目，則根本就是左兜掏右兜，還徒然增加了稅負。第三，在分類的基礎上，要知道也沒有絕對的分界線，很多分類或者定性在某些要素極端化后導致核心邏輯發(fā)生異化，比如說按說綜合管廊是個特許經(jīng)營項目，主要分析的邏輯在其經(jīng)營性上，但在我們某些城市，根本缺乏支撐其收取入廊費的基本條件或者缺乏配套機制，最后還是通過地方政府擔保（當可行性缺口補助占比極高的時候）來實施項目，這時候，這個項目的核心邏輯，已經(jīng)從特許經(jīng)營變成了類似PFI的性質(zhì)。

前言太長了，給各位道歉，言回正傳，到了我就ppp立法建議的思考部分：

一：溫故知新看脈絡：中國特色PPP的三大關(guān)系 

1、PPP只有三階段

在我個人看來，雖然金永祥先生的PPP五階段更細致，但從突出核心邏輯來講，我認為PPP就只有三階段。發(fā)改委確實是PPP的最早的引路人，他的前身計委啟動的幾個最早的PPP試點項目打開了中國PPP運動的大門。隨后真正發(fā)揚光大的卻是建設部（其實就是城建司，這個其實是在中國影響資產(chǎn)最大而由此最繁忙的主管司——建國以來幾千萬億的地方市政基礎設施資產(chǎn)的沉淀）。其實雖然有這樣那樣的問題，從總體發(fā)展局面、秩序狀況和對產(chǎn)業(yè)培育和公共服務效率的提升成果來看，建設部2003年啟動的特許經(jīng)營取得的成績是可圈可點的，形成了規(guī)模，促進了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高了公共服務效率，然而其積累的很多財富到現(xiàn)在還沒有很好的挖掘。而與之相比，現(xiàn)在的PPP在成熟度、實現(xiàn)公共服務效率提升和產(chǎn)業(yè)升級等方面離所設定期望的距離，都與前輩尚有距離，理想很美好現(xiàn)實很骨感，由財政部挑頭而發(fā)改委隨后跟進的PPP2.0，曾經(jīng)在早期出現(xiàn)有點蔑視PPP1.0版本的情況，還由于驕傲而強迫改造本已相對成熟和很適合操作的特許經(jīng)營項目，鬧了些笑話，里面的浮躁情緒值得反思。到現(xiàn)在為止，在污水廠和垃圾廠的單體BOT模式上，我曾經(jīng)參加過的項目評審，在增加的一些程序中，除了可承受力評價我覺得有意義以外，PPP2.0的其他方面的積極意義并不明顯，相反，由于現(xiàn)在項目太多了，某些這樣的成熟特許經(jīng)營模式的項目做得反而質(zhì)量下降了(即便是名牌咨詢公司的項目)，這也是相當?shù)牡踉帯?/p>

2、來賓電廠顯端倪

為什么我喜歡分為三階段看PPP的中國歷程，除了分析建設部的功勞以外，還有一個原因，就是來賓電廠給我的思考。這個在第一階段被推崇為第一典范的項目，并不能像第二階段的特許經(jīng)營，為我們帶來北控首創(chuàng)光大錦江這樣的龍頭上市公司和我們E20稱之為環(huán)境產(chǎn)業(yè)A方陣的一批成熟企業(yè)。對這個現(xiàn)象的思考引發(fā)，形成了我看待中國特色PPP的三大關(guān)系視角，而這個就是體現(xiàn)我前言中所說的PPP研究和推進要尊重國情的含義。

這三大關(guān)系，就是央地關(guān)系、部委關(guān)系和公私關(guān)系（所有制關(guān)系）。成功的電廠BOT模式并未得到廣泛復制，是因為當年老電力部統(tǒng)籌逐步形成的五大電力集團分割了市場。這里面有好幾層可以分析的：首先，這類有關(guān)全國統(tǒng)籌布局需求的市場，一般都有中央部委及其下屬公司高度控制，最終這些公司轉(zhuǎn)換為中央企業(yè)，而這些企業(yè)的實力強大，民營資本很難與之匹敵（甚至部委就根本沒有討論過開放給社會資本的問題），即便市場化也最多是推進一些混合所有制改革而已。類似的還有通信和鐵路等。那么，其實供電、通信、鐵路這些也屬于公共服務（比如在香港他們是被一個機構(gòu)同時和威立雅的垃圾處理一起被監(jiān)管的），卻不能廣泛發(fā)展PPP和形成以社會資本為龍頭的產(chǎn)業(yè)格局。與之對應的是，地方國有企業(yè)（投融資平臺和專營公司）分散而弱小，在建設部特許經(jīng)營條例頒布后被摧枯拉朽地為社會資本巨無霸們所分割蠶食。

所以，從這個分析里，可以看到央地關(guān)系的身影，也可以看到所有制關(guān)系的影響。對比西方PPP的發(fā)展，不需要面對這么巨型的中央企業(yè)，有些國家（不過日本和我們類似）沒有那么分散的地方國有企業(yè)，或者這些企業(yè)的政企不分情況也有很大不同，這些都會影響PPP在中國的演進模式。

綜上所述我們可以看到，我們的PPP出生在我們這個土壤上，最終就會演變成集中在地方政府財權(quán)事權(quán)范圍內(nèi)的PPP，那么，這里還有些深層原因，可以在央地關(guān)系中找到。

3、三大關(guān)系定終身

3.1 央地關(guān)系

央地關(guān)系的核心，就是央地的財權(quán)事權(quán)的分配。那么其背后，是我們中央政府和地方政府的關(guān)系，與西方的各州縣高度自治的治理模式比，我們的地方政府更像沒成年的兒子，缺乏獨立性，需要中央政府為其承擔無限責任，對應的中央政府對地方政府也有很大的控制力，這兩個特點顯著影響了我們的PPP的演進（我本人堅信中央集權(quán)管理模式的國情合理性和“道路自信”，此處不再細表）。首先，中央政府要一直控制地方政府的融資沖動（融資沖動的由來當然是兒子為了滿足老爹的考核標準而得到升遷），而PPP2.0，就是由此為了替換投融資平臺而來。其次，中央政府有救助地方政府免于破產(chǎn)的責任，而PPP后，破產(chǎn)的主體變成了社會資本，是不是可以使中央政府免于救助呢？情況恐怕又沒有那么簡單，因為現(xiàn)在的PPP，最終拖累的是銀行，那么，國有制的屬性和安定團結(jié)的因素，我們的銀行也是要中央政府救的。

這些問題，都會導致我們在借鑒PPP的西方經(jīng)驗時簡單照搬，如果不充分考慮地方政府行為邏輯，就會容易犯當年“王明的教條主義”錯誤，比如英倫范的PFI。細想下，現(xiàn)在有些人批評的PFI類的PPP項目有拉長BT化和PPP的龐氏融資風險，不正是地方政府本質(zhì)上并沒有充分地從提升公共服務的需求出發(fā)而帶來的嗎？不正是由于地方政府尚未成年的人格屬性所帶來的嗎？所以，要引進PFI是可以的，但要針對我們地方政府的情況，中央政府要為其進行特別的設計，手把手地帶著地方政府，盡力約束其導向公共服務，而不是讓他們將其只作為融資工具。那么，這也是我們在立法中要進行思考的。當然，由于收歸中央的財政收入達到50%強而導致地方依賴土地財政，我們未來的財稅體制改革，和中央地方財權(quán)事權(quán)分配肯定還得做調(diào)整，否則，PPP的穩(wěn)定支付來源依然很難設計，土地財政的脈沖性特征，和長周期的PPP也無法做很好的匹配。這個巨大的難題，我想還是要請財稅專家結(jié)合在一起思考設計了，這也是PPP的推進中財政部責任重大的原因之一。

3.2 所有制關(guān)系

所有制關(guān)系當然也是非常重要的考慮視角，由于金融系統(tǒng)的國有制為主，以及他們業(yè)務能力的某些短板和價值取向的偏好（為了避免被拍，我說的朦朧些），自然會形成國有的社會資本的融資優(yōu)勢（尤其是央企），那么，即便我們的社會資本選擇程序公平公開（實際上也很難避免價值取向型的偏愛），在中國的PPP還是會出現(xiàn)國進民退的趨勢和爭議，而這個，是非暫時不討論，在政策設計時，就應該有所預計。

考慮所有制關(guān)系的另一個產(chǎn)出是，我們必須尊重，在幾十年的公建公營中，已經(jīng)有大量專營國有公司存在的事實，他們其中一部分已經(jīng)不是簡單的投融資平臺，一二線城市中，他們部分公司的能力，甚至高于社會資本，所以，這就帶來對今天財政部文件（財金2016-90號文）的爭議，強制PPP是否真的在提高所有城市的公共服務效率？我們是否思考了這些E20稱之為B方陣的專營公司的前途呢？是不是他們通過與政府劃清政企邊界就可以提高效率而由此好于PPP呢？是不是應該讓他們與社會資本并存才更有利于鯰魚模式提高效率呢？（這又是一篇大文章，以后慢慢寫吧。）

3.3 部委關(guān)系

部委關(guān)系的視角當然也是很重要的，比如發(fā)改委和財政部如何分工合作的問題，比如與行業(yè)部門如何加強合作的問題。這些，都在影響我們PPP2.0的局面。所以建設部是十分幸福的，當年他們獨自推進特許經(jīng)營，竟然沒有任何一個其他部委來折騰他，這也許也是特許經(jīng)營相對穩(wěn)定完善的原因之一吧。當然，我們現(xiàn)在有人擔心PPP項目落地太快太多太急，一下就成了PPP規(guī)模世界第一，除了部委分別大力推動外，另一個原因是在中國的PPP，在經(jīng)濟下滑周期中還要承擔拉動GDP的責任，這些，和于安老師所強調(diào)的PPP要提升公共服務效率的內(nèi)核又有啥關(guān)系呢？

所以，當PPP2.0來到中國，它需要承擔地方債務控制的責任（當然也在推進中隨著信息公開系統(tǒng)的建設，加強了地方政府融資行為的透明度，這個在中國政府分級治理模式上是有進步的），需要承擔拉動GDP的責任，還需要用規(guī)模見成績，“PPP2.0這個寶寶說，別怪我不夠完美，我要承擔與我的年紀不相稱的壓力呀！”由此，我非常體諒發(fā)改委和財政部在推進PPP中的勇氣、難度和苦衷！

而我們各位專家的愿望，我們的各種放炮，我們的PPP立法想要去做到的，就是在這樣的國情下，如何讓這個一下子長成世界第一的PPP2.0的虛胖寶寶能夠更健康的成長。后面的文章中，還會就優(yōu)化中國特色PPP的具體建議逐步展開，未完待續(xù)。

編輯：葉馨