時(shí)間:2016-11-01 09:18
來源:中國水網(wǎng)
作者:薛濤
導(dǎo)讀:筆者看到了國務(wù)院頒發(fā)的《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十四款的規(guī)定:“社會(huì)資金投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施,投資方可以自行經(jīng)營,也可以另行選擇燃?xì)饨?jīng)營者?!睂?duì)此,筆者認(rèn)為其可能導(dǎo)致違背了國務(wù)院25號(hào)令《特許經(jīng)營管理辦法》和住建部126號(hào)文《特許經(jīng)營條例》,并可能陷入公權(quán)私授的雷區(qū)。
近日,筆者無意中看到了城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例(2016年修訂版):該條例早在2010年10月19日被國務(wù)院第129次常務(wù)會(huì)議通過, 2010年11月19日公布, 自2011年3月1日起施行。近期,該條例根據(jù)2016年2月6日發(fā)布的國務(wù)院令第666號(hào)《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》修改,刪去《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十五條第三款:“(三)企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員以及運(yùn)行、維護(hù)和搶修人員經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)并考核合格”。由于本條更新,使這個(gè)舊則出現(xiàn)在眼前。
但是,筆者這次看到了該文件第十四款的規(guī)定:“第十四條 政府投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施,應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇燃?xì)饨?jīng)營者。社會(huì)資金投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施,投資方可以自行經(jīng)營,也可以另行選擇燃?xì)饨?jīng)營者?!蓖瑫r(shí),全文中無一處地方說到涉及特許經(jīng)營的應(yīng)遵循與之相關(guān)的法規(guī)條例的要求。
然而,根據(jù)2015年國務(wù)院第25號(hào)令,由發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(目前PPP尤其特許經(jīng)營領(lǐng)域最高級(jí)別文件),第二條“中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動(dòng),適用本辦法。”第十五條“第十五條實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案,應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營者?!?/p>
由于特許經(jīng)營管理辦法并未明確市政工程基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)確范圍,對(duì)于適用于住建部管轄范圍的市政公用事業(yè),我們依然要在126號(hào)文件中找到出處:“第二條 本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營,是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定,通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者,明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè),依法實(shí)施特許經(jīng)營的,適用本辦法?!?/p>
因此,在目前尚未有其他文件準(zhǔn)確將燃?xì)鈴谋弧疤卦S經(jīng)營”所管轄的范圍內(nèi)取消的情況下,兩個(gè)特許經(jīng)營管理文件對(duì)燃?xì)忸惞檬聵I(yè)的特許經(jīng)營要求,均與城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例(包括本2016年修訂版)發(fā)生實(shí)質(zhì)性沖突:我們可以從“燃?xì)狻蔽闹欣斫獾氖牵绻钦顿Y的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)通過招投標(biāo)方式選擇燃?xì)?特許)經(jīng)營者,而如果是社會(huì)資金投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施,則投資方自行運(yùn)營。全文并未明確規(guī)定,如果選擇社會(huì)資金的投資方(等同于社會(huì)資本),也未明確規(guī)定特許經(jīng)營期的限制,實(shí)際上,雖然本文有許可證制度等監(jiān)管要求,按本條例字面上理解,《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》其實(shí)是將燃?xì)忸I(lǐng)域列入私有化的范圍對(duì)待。
簡單來看,公用事業(yè)的市場(chǎng)化,可以從社會(huì)資本參與程度和政企界面后移程度可以逐步分為:公建公營→公建民營(短周期(1-3年)委托服務(wù))/政府購買服務(wù)(不含融資)→政府購買服務(wù)的PPP(PFI,含融資)/政府付費(fèi)的BOT(含基礎(chǔ)設(shè)施融資)→狹義特許經(jīng)營(含基礎(chǔ)設(shè)施融資,直接向政府以外的直接用戶收費(fèi),具體參見文末我的文章鏈接)/合資合股包含經(jīng)營屬性的PPP→公用事業(yè)供給被監(jiān)管下的私有化。
本條例2011年頒布時(shí)這項(xiàng)沖突未被覺察,但這次修改后的再次進(jìn)入筆者視野,是因?yàn)閲以赑PP涉及的各行業(yè)各方面正在全面變革,使這個(gè)條例這方面的缺失顯得十分眨眼,也凸顯了PPP的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的不足,和立法之急需,以及立法本身提高針對(duì)性的需求(比如確定明確的轄制范圍,確定特許經(jīng)營的明確內(nèi)涵等等)。
筆者可以理解其背后是,由于燃?xì)舛▋r(jià)受公益性偏見影響較小,價(jià)格機(jī)制較健全,定價(jià)普遍滿足全成本加合理收益的要求,擺脫了財(cái)政補(bǔ)貼,因此,在市場(chǎng)化中反而被PPP所忽視。
但是,即便如此,特許經(jīng)營制度的另一個(gè)重要內(nèi)涵,是由狹義的特許經(jīng)營所具有的壟斷性特征和公益性特征出發(fā),以保護(hù)居民利益和市場(chǎng)公平為原則,對(duì)于燃?xì)馔顿Y運(yùn)營商的選擇應(yīng)采用公開公平的招投標(biāo)程序和向公眾公示的要求,對(duì)其后期監(jiān)管和價(jià)格調(diào)整,包括特許經(jīng)營許可的周期,都應(yīng)有相應(yīng)的約定。而現(xiàn)在《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》對(duì)比國務(wù)院25號(hào)令以及126號(hào)文,在社會(huì)資本選擇、信息公開、價(jià)格調(diào)整、政府監(jiān)管、用戶利益保障、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面的要求或者欠缺,或者蒼白無力。很明顯,由于社會(huì)資本選擇的公開招標(biāo)要求條款的缺失和指向特許經(jīng)營管理辦法的要求的缺漏,僅僅按照《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》來操作燃?xì)獾氖袌?chǎng)化,很可能涉嫌公權(quán)私授。
根據(jù)本案例,筆者有如下感受:
1、PPP和公用事業(yè)的改革力度頗大,但頂層結(jié)構(gòu)依然缺乏設(shè)計(jì),補(bǔ)丁性的規(guī)章文件未必能夠解決問題,PPP立法必須統(tǒng)一考慮公用事業(yè)改革的整體架構(gòu)問題。
2、我們期許能夠加強(qiáng)力度協(xié)調(diào)行業(yè)部門為PPP立法和制定各項(xiàng)規(guī)章提高針對(duì)性,卻也要注意到行業(yè)部門具體負(fù)責(zé)人可能不熟悉PPP和特許經(jīng)營所帶來的問題。
3、當(dāng)前各部門改革力度頗大,各行業(yè)和領(lǐng)域的規(guī)章之間沖突愈見頻繁,需要嚴(yán)肅視之。
4、PPP中的特許經(jīng)營是非常重要和有效的機(jī)制設(shè)計(jì),但是在立法階段被高度重視和泛化,而現(xiàn)階段又被忽視,很是危險(xiǎn)(算不算始亂終棄?)。此外,任何概念的泛化都會(huì)稀釋核心邏輯,害處也是多多。
5、回到我文下所附兩篇文章所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的,對(duì)PPP的深入研究,尤其通過準(zhǔn)確分類,針對(duì)狹義的PPP和狹義的特許經(jīng)營的核心要素的挖掘和針對(duì)性的制定規(guī)章和立法,是避免PPP和其他行業(yè)改革走入混亂的急需之舉。
中午休息時(shí)間匆匆半小時(shí)寫就,不夠嚴(yán)謹(jǐn),還請(qǐng)各位底部留言幫助完善,尤其律師朋友。謝謝。
附:本文相關(guān)文章鏈接
薛濤:二法將出,以二維法分析特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系
薛濤:DUANG! 為了純潔隊(duì)伍,該把環(huán)保踢出特許經(jīng)營范圍了!
編輯:趙凡
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