PPP模式自2014年經(jīng)國(guó)務(wù)院大力推廣以來，已經(jīng)成為地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行投資的重要方式。本文結(jié)合目前PPP的政策要求，對(duì)基金投資PPP項(xiàng)目的模式及路徑進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

一、 PPP發(fā)展趨勢(shì)的政策分析

根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2018年2月28日，在財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)(管理庫)中登記的PPP項(xiàng)目共7494個(gè)，項(xiàng)目總金額達(dá)到人民幣11.45萬億，涉及到能源、水利、市政、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等十九個(gè)領(lǐng)域。

經(jīng)過三年多的發(fā)展，PPP模式經(jīng)歷了摸索期、井噴期和規(guī)范期等幾個(gè)階段，政府和社會(huì)資本各方對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)也逐漸深化，自2017年下半年起，主管部委出臺(tái)了多份對(duì)PPP模式進(jìn)行規(guī)范的文件，結(jié)合目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢(shì)，筆者認(rèn)為PPP的發(fā)展將面臨以下幾個(gè)方面的調(diào)整：

1、金融風(fēng)險(xiǎn)防控

相較于傳統(tǒng)的融資平臺(tái)融資模式導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)高企，PPP模式最早被寄希望于化解地方債務(wù)，減輕地方政府短期支付壓力。但在實(shí)操層面，被泛化使用的PPP模式卻在很大程度上“異化”為地方政府融資的新渠道，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)并未得到有效控制。

2017年4月26日，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2017]50號(hào))，提出“各地區(qū)要充分認(rèn)識(shí)規(guī)范地方政府舉債融資行為的重要性，進(jìn)一步健全制度和機(jī)制，自覺維護(hù)總體國(guó)家安全，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”;2017年7月14日至7月15日，五年一次的全國(guó)金融工作會(huì)議在北京召開，進(jìn)一步提出了金融安全和金融風(fēng)險(xiǎn)防控的要求;2017年12月27日至28日，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議在北京召開，指出各級(jí)財(cái)政部門要強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，初步形成地方政府債務(wù)監(jiān)督管理框架和風(fēng)險(xiǎn)防控體系，增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性。

基于上述文件，PPP模式的發(fā)展應(yīng)在不增加地方性政府債務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而考慮到目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目依然無法擺脫依靠地方政府增信、兜底的思路，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資難、落地難已經(jīng)成為普遍情況。對(duì)于PPP投資基金來說，必須要順應(yīng)新的市場(chǎng)規(guī)則，重新審視PPP項(xiàng)目的投資模式，這將給具有項(xiàng)目識(shí)別能力、孵化能力的機(jī)構(gòu)帶來更多潛在的商業(yè)機(jī)會(huì)，也會(huì)加速PPP投資領(lǐng)域機(jī)構(gòu)的洗牌和整合。

2、施工類企業(yè)投資PPP項(xiàng)目受到限制

中國(guó)PPP模式的發(fā)展與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)最顯著的區(qū)別之一，即私人資本(Private)的先天不足，絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目政府選擇的合作方，還是帶有“國(guó)字”和“央字”背景的企業(yè)，且集中在建筑施工領(lǐng)域。

施工類央企對(duì)PPP項(xiàng)目的參與導(dǎo)致企業(yè)負(fù)債率增加，與國(guó)資委對(duì)央企降低負(fù)債的管理要求并不匹配。在央企參與PPP項(xiàng)目過程中，通常會(huì)有代持、降低持股比例、做結(jié)構(gòu)化等安排，但此類操作卻給企業(yè)帶來較高的投資風(fēng)險(xiǎn)，2017年11月17日，國(guó)資委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào))，對(duì)央企參加PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控給出幾味“猛藥”，例如要求“集團(tuán)累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目總投資不得超過上一年度合并凈資產(chǎn)的50%、相關(guān)子企業(yè)負(fù)債率高于85%或者連續(xù)2年虧損的不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目”等，在192號(hào)文出臺(tái)之后，部分地區(qū)對(duì)本地國(guó)企參與PPP項(xiàng)目也參照適用192號(hào)文的規(guī)定，施工類央企和國(guó)企對(duì)PPP項(xiàng)目的參與熱情受到一定程度的遏制，也加速了PPP項(xiàng)目從建設(shè)主導(dǎo)到運(yùn)營(yíng)主導(dǎo)的“結(jié)構(gòu)升級(jí)”。

3、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目稀缺

與傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目不同，本輪PPP項(xiàng)目的發(fā)展從傳統(tǒng)的市政領(lǐng)域擴(kuò)展到了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，例如城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、旅游等領(lǐng)域;付費(fèi)機(jī)制上也從傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)擴(kuò)展到政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼三種模式。

與這三種付費(fèi)機(jī)制密切相關(guān)的，是PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。好的PPP項(xiàng)目，應(yīng)通過優(yōu)化運(yùn)營(yíng)、提升公共服務(wù)的供給品質(zhì)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的合理收益。但由于部分項(xiàng)目對(duì)施工的倚重、對(duì)落地速度的要求，加之PPP咨詢機(jī)構(gòu)能力的限制，導(dǎo)致參與方?jīng)]有時(shí)間、能力或耐心在項(xiàng)目籌劃期仔細(xì)考慮如何優(yōu)化項(xiàng)目的邊界條件和運(yùn)營(yíng)模式，因此除少數(shù)的、傳統(tǒng)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目不需要政府補(bǔ)貼，目前絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目依然依靠政府補(bǔ)貼的支付才能實(shí)現(xiàn)合理收益，這也導(dǎo)致很多PPP項(xiàng)目成本不低、質(zhì)量不高。

4、PPP項(xiàng)目的融資與退出

PPP項(xiàng)目的融資難，重要原因之一是缺乏多元化的退出機(jī)制。在傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，投資人大多通過商業(yè)銀行貸款的方式融資;而本輪PPP模式的發(fā)展，則吸引了各類財(cái)務(wù)投資人的參與。但由于融資資金的天然屬性，當(dāng)前大量PPP項(xiàng)目均難逃“明股實(shí)債”、“固定回報(bào)”的掣肘，而PPP項(xiàng)目的股權(quán)退出路徑目前受到較大限制，與資本市場(chǎng)的對(duì)接目前雖有政策利好，但是市場(chǎng)環(huán)境尚不成熟，尋求合作方(政府方、施工類企業(yè))的多重增信成為PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)投資人的主要選項(xiàng)。但在當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)防控的大背景之下，這種模式基本已經(jīng)失去可復(fù)制性。

二、 基金投資PPP項(xiàng)目的常見模式

參與PPP項(xiàng)目投資的基金主要可分為三個(gè)類型，第一類是政府主導(dǎo)基金;第二類是施工類企業(yè)參與設(shè)立的基金;第三類是產(chǎn)業(yè)資本設(shè)立的基金。這三類基金的投資模式、回報(bào)要求均不盡相同。

1、 政府引導(dǎo)基金

以財(cái)政部發(fā)起的中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金(中國(guó)PPP基金)為首，各地政府也成立了多只PPP引導(dǎo)基金，這類政府主導(dǎo)基金，其設(shè)立的目的是提供PPP項(xiàng)目的可融資性，充分激發(fā)社會(huì)資本的參與熱情，發(fā)揮“引導(dǎo)、規(guī)范、增信”作用。

政府引導(dǎo)基金的投資方式為兩種，一種為設(shè)立子基金，通過子基金投資具體項(xiàng)目，一種為直接對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資。

此類基金愿意進(jìn)行長(zhǎng)期投資，可在項(xiàng)目公司或子基金中長(zhǎng)期持股。在管理模式上，此類基金愿意充當(dāng)純粹的財(cái)務(wù)投資人的角色，對(duì)于在子基金或者項(xiàng)目公司中擁有管理權(quán)并不看重，對(duì)所投資項(xiàng)目及企業(yè)不尋求實(shí)際控制權(quán)。

政府引導(dǎo)基金優(yōu)勢(shì)是帶有一定的政府信用背書，有助于激發(fā)社會(huì)資本方的投資積極性;但此類基金管理體系仍偏行政化，決策機(jī)制較慢，投資要求較高，如果缺乏專業(yè)的投資、法律、財(cái)務(wù)團(tuán)隊(duì)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、后期管理的控制力較弱。

編輯：趙凡