時間：2021-02-03 10:09
來源： 西爾環(huán)境
作者：李靜云
1. 為什么要實施排污許可？
2. 排污許可制度的歷史沿革？
3. 排污許可制度改革的進展？
4. 為什么要制定《許可條例》？
5. 《許可條例》有哪些主要內(nèi)容？
6. 《許可條例》要求哪些企業(yè)辦證？
7. 排污許可如何與環(huán)評制度銜接？
8. 排污許可如何與總量控制銜接？
9. 排污許可如何與竣工驗收銜接？
10. 排污許可如何與執(zhí)法監(jiān)管銜接？
11. 《許可條例》對企業(yè)辦證的要求？
12. 《許可條例》對企業(yè)的法律責任？
2021年1月29日，李克強總理簽署國務院第736號令，公布了《排污許可管理條例》（以下簡稱《許可條例》），自2021年3月1日起施行。實施排污許可制度，是黨中央、國務院從推進生態(tài)文明建設(shè)全局出發(fā)，全面深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革的一項重要部署，是推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是全面落實排污者主體責任，有效控制污染物排放，切實改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的戰(zhàn)略舉措。
隨著《許可條例》的發(fā)布，排污許可制度有了更詳細明確的實施程序、條件和步驟，小伙伴們都在問：哪些企業(yè)需要納入排污許可管理，排污許可制度如何與環(huán)評制度相銜接，如何與環(huán)?？⒐を炇罩贫认嚆暯?，如何與總量控制制度銜接，企業(yè)有哪些法律責任，等等。接下來，和小伙伴們對這些關(guān)心的問題交流探討一下，以期拋磚引玉。
1. 為什么要實施排污許可？
在環(huán)境監(jiān)管制度方面，我國先后建立了環(huán)境影響評價、“三同時”竣工驗收、排污收費、排污申報、排污許可、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計等一系列重要制度，對防治污染、保護環(huán)境發(fā)揮了積極有效的作用。
但在環(huán)境監(jiān)管具體實踐中，因為出臺時間不同、管理部門不同、具體要求不同等，造成以上這些制度之間的銜接性不夠，協(xié)同性不高，有必要通過排污許可制度對這些制度進行有機整合，做好有效銜接，實現(xiàn)系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。
實行排污許可制度，給每個排污單位都核發(fā)“身份證”——排污許可證，將生態(tài)環(huán)境主管部門對排污單位提出的有關(guān)污染物排放、總量控制、環(huán)評、竣工驗收、排放標準、污染源監(jiān)測、環(huán)境風險防范等環(huán)境管理要求，都落實到排污許可證的內(nèi)容之中，有利于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門實現(xiàn)以環(huán)評為環(huán)境準入關(guān)口，以排污許可為企業(yè)運行守法依據(jù)，以執(zhí)法督察為環(huán)境監(jiān)管兜底的全過程環(huán)境管理，助力持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，至關(guān)重要。
2. 排污許可制度的歷史沿革？
從上世紀80年代后期開始，一些地方陸續(xù)試點實施排污許可制度，先后共有28個?。▍^(qū)、市）出臺了排污許可管理相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，總計向約24萬家排污單位發(fā)放了排污許可證，積累了一些良好的實踐和管理經(jīng)驗。
黨的十八大以來，黨中央、國務院將全面推動實施排污許可制度，作為深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革的一項重要部署。中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度；中共中央國務院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求，完善污染物排放許可證制度，禁止無證排污和超標準、超總量排污；中共中央國務院《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，完善污染物排放許可制，盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企事業(yè)排放許可制。
剛剛由黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，要求“全面實行排污許可制”。
2016年11月，國務院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，標志著我國排污許可制改革進入實施階段。為落實該實施方案，原環(huán)境保護部于2016年12月發(fā)布《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號），2017年7月28日出臺《固定污染源排污許可分類管理名錄》（部令45號），2018年1月出臺部門規(guī)章《排污許可管理辦法（試行）》（部令48號），推動排污許可制度改革和排污許可證的核發(fā)。
為解決在排污許可制度改革工作實踐中面臨的問題，及時完善排污許可制度，生態(tài)環(huán)境部對排污許可的管理辦法和分類管理名錄，分別都作了進一步修改完善，于2019年8月22日發(fā)布實施《排污許可管理辦法（試行）》（部令第7號），2019年12月20日修訂發(fā)布《固定污染源排污許可分類管理名錄》（部令第11號）。
以上這些工作都為國務院制定《許可條例》積累了實踐經(jīng)驗，夯實了立法基礎(chǔ)。
3.排污許可制度改革的進展？
近幾年來，在生態(tài)環(huán)境部黨組領(lǐng)導下，控制污染物排放許可制實施工作領(lǐng)導小組各成員單位協(xié)同推進、全力配合，指導全國各級生態(tài)環(huán)境部門積極探索推動排污許可制，建成了全國統(tǒng)一的排污許可管理信息平臺，實現(xiàn)“同一平臺申請核發(fā)、同一平臺監(jiān)管執(zhí)法、同一平臺執(zhí)行公開”，推動生態(tài)環(huán)境保護粗放式管控轉(zhuǎn)向精細化管控。
2020年10月22日，生態(tài)環(huán)境部黃潤秋部長在控制污染物排放許可制實施工作領(lǐng)導小組會議上指出，排污許可制改革重點工作總體順利，基本完成排污許可制度體系建設(shè)，基本實現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋，探索形成一套頂層設(shè)計完善、技術(shù)支持有力、工作機制高效的經(jīng)驗做法。
截至目前，排污許可全覆蓋圓滿收官。全國各省區(qū)市已對384.08萬家排污單位開展摸排核實并完成分類處置；對其中273.44萬家納入排污許可管理范圍，對其它110.64萬家永久關(guān)閉、長期停產(chǎn)而基本不排污，或者暫時不排污的排污單位開展核實確認，排污許可制度對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的作用不斷顯現(xiàn)。
這些工作為國務院制定《許可條例》積累了實踐經(jīng)驗，夯實了立法基礎(chǔ)。
4. 為什么要制定《許可條例》？
1995年8月8日起施行的《淮河流域水污染防治暫行條例》，首次將排污許可制度上升為法律制度。2000年3月20日發(fā)布實施的《水污染防治法實施細則》，對排污許可制度做出了更為詳細的規(guī)定，并且對不按照排污許可規(guī)定排放污染物的違法行為，明確了處罰措施。2008年修訂的《水污染防治法》首次在國家法律層面，提出排污許可制度，并授權(quán)由國務院規(guī)定排污許可的具體辦法和實施步驟。
2015年修訂的《環(huán)境保護法》第45條、2016年修訂《大氣污染防治法》第19條、2017年修訂的《水污染防治法》第20條等，都進一步明確提出實行排污許可管理制度，并且對無證排污和不按照排污許可規(guī)定排污的違法行為，明確了嚴厲的處罰措施。例如，新《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定，對于未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的，甚至可以對排污單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處以十日以上十五日以下拘留。
但總體看，現(xiàn)行法律對排污許可制度的有關(guān)規(guī)定都比較原則和籠統(tǒng)，對于排污許可證的申領(lǐng)、審批、時效、具體內(nèi)容、實施步驟和監(jiān)管要求等，均沒有詳細規(guī)定，排污許可制度的定位，尚未在法律層面理順，按證監(jiān)管執(zhí)法體系尚未建立。
國務院專門制定《許可條例》，明確排污許可的具體辦法和實施步驟，進一步對排污許可制度的實施，制定出詳細的路線圖和施工圖，同時將近幾年在排污許可制度改革中積累的一些好經(jīng)驗上升為法律制度，為進一步全面落實排污者主體責任，有效控制污染物排放，切實改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提供更為堅實的法律保障。
5.《許可條例》有哪些主要內(nèi)容？
《許可條例》明確將排污許可制度，作為固定污染源環(huán)境監(jiān)督管理的核心制度，詳細規(guī)定了排污許可證的申請材料、申請方式和申請條件，并對頒發(fā)排污許可證的范圍、條件、內(nèi)容、有效期限、實施步驟、管理要求等，做出了明確的規(guī)定；推動了排污許可制度與環(huán)評、“三同時”竣工驗收、總量控制和環(huán)境統(tǒng)計等制度的全聯(lián)動，實現(xiàn)了排污許可管理的全覆蓋，理順了關(guān)系，精簡了程序，提高了效率。
《許可條例》明確將排污許可制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的重要依據(jù)，要求排污單位做好自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬記錄以及排污許可證執(zhí)行報告；還要求排污單位如實在全國排污許可證管理信息平臺上公開其污染物排放信息，如污染物排放項目、排放濃度和排放量，以及污染防治設(shè)施的建設(shè)運行情況、排污許可證執(zhí)行報告、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)等，接受社會監(jiān)督。同時，要求生態(tài)環(huán)境主管部門以企業(yè)實際排放數(shù)據(jù)為紐帶，銜接污染源監(jiān)測、環(huán)保稅、環(huán)境統(tǒng)計等制度，從根本上解決多套數(shù)據(jù)的問題，減輕企業(yè)負擔，提高監(jiān)管效能。
《許可條例》明確對排污單位實行分類管理，根據(jù)排污單位污染物的產(chǎn)生量、排放量，以及對環(huán)境的影響程度等因素，進行分類管理。對于污染物產(chǎn)生量、排放量或者對環(huán)境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理；對于污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度都較小的排污單位，實行排污許可簡化管理。具體按照生態(tài)環(huán)境部于2019年12月20日修訂發(fā)布的《固定污染源排污許可分類管理名錄》（部令第11號）來進行管理。
《許可條例》明確規(guī)定了排污單位的法律責任，對無證排污、不按許可證排污、排放方式或者排放去向不符合排污許可證規(guī)定、排放口位置和數(shù)量不符合排污許可證規(guī)定、不按照排污許可證規(guī)定制定自行監(jiān)測方案并開展自行監(jiān)測、不按照排污許可證規(guī)定保存自行監(jiān)測記錄、不按照排污許可證規(guī)定公開或者不如實公開污染物排放信息等等違法行為的法律責任，都做出了明確規(guī)定。
《許可條例》要求生態(tài)環(huán)境主管部門加強事中事后監(jiān)管，規(guī)范排污許可證申請、審批、核發(fā)、監(jiān)管等各個步驟的程序和要求，加強全國排污許可證管理信息平臺建設(shè)和管理，提高排污許可在線辦理水平；將排污許可執(zhí)法檢查納入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計劃，對于有多次違法記錄的排污單位，增加執(zhí)法檢查的頻次；加大對違法行為的處罰力度，提高違法成本，對違法企業(yè)采取按日連續(xù)處罰、停產(chǎn)整治或者停業(yè)、關(guān)閉，甚至可以撤銷、注銷或者吊銷其排污許可證。
6.《許可條例》要求
哪些企業(yè)辦證？
《許可條例》第2條規(guī)定，“實行排污許可管理的排污單位范圍、實施步驟和管理類別名錄，由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門擬訂并報國務院批準后公布實施?！?/p>
現(xiàn)行有效的有關(guān)排污單位范圍、實施步驟和管理類別名錄，是生態(tài)環(huán)境部于2019年12月20日發(fā)布的部令第11號——《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》（以下簡稱《名錄（2019年版）》），這是對《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》的修訂版。
《名錄（2019年版）》是根據(jù)最新修訂的《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T 4754-2017）中的行業(yè)名稱和代碼，對需要申領(lǐng)排污許可證的排污單位的行業(yè)分類進行了調(diào)整，并實現(xiàn)了排污許可與環(huán)境統(tǒng)計、二污普等工作的銜接。
《名錄（2019年版）》共包含108個行業(yè)類別（涉及國民經(jīng)濟行業(yè)分類中49個大類、212個中類、706個小類）和4個通用工序。其中，108個行業(yè)類別中的49個大類包括畜牧業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、非金屬礦采選業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、煙草制品業(yè)和紡織業(yè)等等，其中每一類又包括若干類。例如，畜牧業(yè)包括牲畜飼、家禽飼養(yǎng)和其他畜牧業(yè)等3類；黑色金屬礦采選業(yè)包括鐵礦采選、錳礦鉻礦采選和其他黑色金屬礦采選等3類；造紙和紙制品業(yè)包括紙漿制造、造紙和紙制品制造等3類，等等。4個通用工序包括鍋爐、工業(yè)爐窯、表面處理和水處理。
《許可條例》第2條還規(guī)定，對于“污染物產(chǎn)生量、排放量或者對環(huán)境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理；污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度都較小的排污單位，實行排污許可簡化管理”?！对S可條例》第24條規(guī)定，對于“污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度都很小的排污單位，應當填報排污登記表，不需要申請取得排污許可證?！?/p>
《名錄（2019年版）》對其包含的108個行業(yè)類別和4個通用工序?qū)嵭蟹诸惞芾恚鶕?jù)污染物產(chǎn)生量、排放量以及對環(huán)境的影響程度等因素，分為重點管理、簡化管理和登記管理三類。例如，對紙漿制造行業(yè)，全部都進行重點管理。對造紙行業(yè)，機制紙及紙板制造、手工紙制造的，實行重點管理；有工業(yè)廢水和廢氣排放的加工紙制造，實行簡化管理；除簡化管理外的加工紙制造，實行登記管理。對紙制品制造，沒有需要重點管理的，有工業(yè)廢水或者廢氣排放的，實行簡化管理，其他都進行登記管理。
7. 排污許可如何與
環(huán)評制度銜接？
環(huán)評是建設(shè)項目的環(huán)境準入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)評提出的污染防治設(shè)施和措施落實落地的重要保障。
《許可條例》第11條規(guī)定，建設(shè)項目獲得環(huán)境影響報告書或者報告表的批準文件，或者已經(jīng)辦理環(huán)境影響登記表備案手續(xù)，重點污染物排放符合環(huán)境影響報告書（表）批準文件的要求，是申請頒發(fā)排污許可證的重要條件。排污許可有機銜接環(huán)評制度，將進一步加強對建設(shè)項目全周期的環(huán)境監(jiān)管，實現(xiàn)對固定污染源的全過程管理和多污染物協(xié)同控制。
原環(huán)境保護部于2017年11月15日發(fā)布了《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕84號），其中明確指出，對于可能造成重大環(huán)境影響，應當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，原則上實行排污許可重點管理；對于可能造成輕度環(huán)境影響、應當編制環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，原則上實行排污許可簡化管理。
該通知要求，生態(tài)環(huán)境主管部門要做好建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）的審查，結(jié)合排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，嚴格核定建設(shè)項目的產(chǎn)污和排污環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施和措施等基本信息；依據(jù)國家或地方污染物排放標準、環(huán)境質(zhì)量標準和總量控制要求等管理規(guī)定，按照污染源源強核算技術(shù)指南、環(huán)境影響評價要素導則等技術(shù)文件，嚴格核定排放口數(shù)量、位置以及每個排放口的污染物種類、允許排放濃度和允許排放量、排放方式、排放去向、自行監(jiān)測計劃等與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容。
該通知還要求，環(huán)境影響報告書（表）2015年1月1日（含）后獲得批準的建設(shè)項目，其環(huán)境影響報告書（表）以及審批文件中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應當納入排污許可證。
生態(tài)環(huán)境主管環(huán)保部門要根據(jù)《許可條例》的要求，高度重視排污許可制度與環(huán)評制度的銜接，推動健全以環(huán)評制度為主體的源頭預防體系、構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系這兩個體系，即環(huán)評管準入，許可管運營。
在環(huán)境影響評價管理中，不斷完善管理內(nèi)容，推動環(huán)境影響評價更加科學，嚴格污染物排放要求；在排污許可管理中，嚴格按照環(huán)境影響報告書（表）以及審批文件要求核發(fā)排污許可證，維護環(huán)境影響評價的有效性。
總之，排污許可與環(huán)評制度銜接，在時間節(jié)點上，新建污染源必須在產(chǎn)生實際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證；在內(nèi)容要求上，環(huán)境影響評價審批文件中與污染物排放相關(guān)內(nèi)容要納入排污許可證；在環(huán)境監(jiān)管上，對需要開展環(huán)境影響后評價的，排污單位排污許可證執(zhí)行情況應作為環(huán)境影響后評價的主要依據(jù)。
編輯：王媛媛
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