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潛在市場(chǎng)6500億以上但釋放空間有限:礦山生態(tài)修復(fù)難在哪?“十四五”前景如何?

時(shí)間:2021-08-26 10:09

來源: 辰于公司

作者:黃映嬌、胡琴、王浩然、甘振宇

導(dǎo)讀

根據(jù)辰于測(cè)算,我國礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)未來十年的潛在空間6500億元以上,然而這一潛在市場(chǎng)一直并未有效釋放,過去十年我國每年礦山生態(tài)修復(fù)面積的比例均不高于2%,形勢(shì)并不樂觀。

辰于認(rèn)為,制約我國礦山生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)展緩慢的主要原因有四個(gè):

? 客觀及礦產(chǎn)規(guī)劃不到位等原因,小型廢棄礦山數(shù)量居多,法律責(zé)任難以界定。

? 為完成政治任務(wù),各地修復(fù)礦山通常從簡(jiǎn)單的小礦山開始,越往后修復(fù)難度越大。

? 各級(jí)政府財(cái)政壓力大導(dǎo)致資金投入不足,同時(shí)缺乏引入社會(huì)資本的有效政策,資金缺口巨大。

? 由于市場(chǎng)潛力并未有效釋放,目前參與這一市場(chǎng)的企業(yè)并不多,資源投入不足,技術(shù)創(chuàng)新不夠。

展望“十四五”,我們認(rèn)為礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)增長有望提速,以下幾個(gè)趨勢(shì)值得特別關(guān)注:

? 政策方面,總體越來越利好,但地方實(shí)施細(xì)則仍待明確

? 投入方面,政府投入增長有限,亟待吸引更多社會(huì)資本

? 模式方面,EPC仍然為主流,但PPP項(xiàng)目數(shù)有望增加

? 技術(shù)方面,更加強(qiáng)調(diào)“一礦一策”,重視綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)發(fā)展

我國礦山生態(tài)修復(fù)行業(yè)尚處于發(fā)展起步期

自《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》2009年5月1日施行以來,我國才正式將礦山生態(tài)修復(fù)和保護(hù)治理工作提上日程,相比美國、澳大利亞、德國、加拿大等發(fā)達(dá)國家,我國礦山生態(tài)修復(fù)的起步時(shí)間晚了20~30年,也正因?yàn)榇?,截?019年底,這些歐美國家累計(jì)礦山生態(tài)恢復(fù)及復(fù)墾率普遍高于70%,而中國僅為20%左右(見圖1)。

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根據(jù)遙感調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),截至2018年底,我國礦山開采占用土地面積5400多萬畝,其中歷史遺留礦山和正在開采的礦山分別占63%和37%。辰于測(cè)算,如果到2030年歷史遺留礦山累計(jì)修復(fù)比例達(dá)到75%、新增礦山修復(fù)比例100%,單位礦山修復(fù)價(jià)格分別按1~3.8萬元/畝和0.7~08萬元/畝計(jì)算,未來十年的修復(fù)資金需求將達(dá)到6500億元以上。

然而,這一巨大潛在市場(chǎng)空間尚未有效釋放,過去10年我國每年礦山生態(tài)修復(fù)面積的比例均不高于2%(見圖2),礦山生態(tài)修復(fù)形勢(shì)并不樂觀。

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礦山生態(tài)修復(fù)難在哪?

辰于認(rèn)為,制約我國礦山生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)展緩慢的主要原因有四個(gè):

客觀及礦產(chǎn)規(guī)劃不到位等原因,小型廢棄礦山數(shù)量居多,法律責(zé)任難以界定

根據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局對(duì)國內(nèi)9900多座廢棄礦山的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,小型廢棄礦山占93.7%,中型、大型則分別占4.2%、2.1%(見圖3)。由于小型廢棄礦山數(shù)量多、規(guī)模小、碎片化、流動(dòng)性大等問題,礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體缺失嚴(yán)重。

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造成我國小型廢棄礦山數(shù)量居多既有客觀因素也有礦產(chǎn)規(guī)劃不到位等原因,具體而言:

一是我國礦產(chǎn)資源以中小型礦床為主,大型、超大型礦床少,尤其是重要金屬,如鐵、銅、鋅等,小型礦山數(shù)量極大。

二是我國政府于1984年制定了“加快地下礦產(chǎn)資源開發(fā)利用,鼓勵(lì)農(nóng)民開礦,國有、集體、個(gè)人一齊上”的方針,在這一政策引導(dǎo)下,我國一些大中型礦山原來完整的礦床被分割成小礦區(qū)開發(fā),“大礦小開、一礦多開”使得我國小礦區(qū)數(shù)量短時(shí)期內(nèi)迅速增加,礦區(qū)更趨小型化碎片化。

三是小礦、非法礦的法律地位未被明確,法律責(zé)任沒有被清楚界定,加之其采礦活動(dòng)時(shí)間短、規(guī)模小、流動(dòng)性大等,小礦被違法開采后,礦區(qū)環(huán)境破壞的責(zé)任主體缺失嚴(yán)重。

為完成政治任務(wù),各地修復(fù)礦山通常從簡(jiǎn)單的小礦山開始,越往后修復(fù)難度越大

對(duì)比國際經(jīng)驗(yàn),修復(fù)難度高、治理任務(wù)重的礦山往往需要十年以上的修復(fù)過程,例如美國Midnite Mine治理分兩階段,包括2007~2016年的測(cè)試調(diào)查、工程設(shè)計(jì)、前期準(zhǔn)備和2017~2024年的修復(fù)治理主體工作,總用時(shí)加起來超過16年;美國Zortman-Landusky Mines,地面工程耗時(shí)3年于2005年完成,而礦區(qū)土壤和礦山地下水及其周邊水域的水體修復(fù)至今還在持續(xù)。

正因?yàn)榇耍瑸橥瓿扇蝿?wù)凸顯政績,各地修復(fù)礦山通常從簡(jiǎn)單的小礦山開始,難以治理的礦山留到了后面:以華東某省為例,《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的實(shí)施意見》指出,自2016起,該省應(yīng)治理廢棄礦山3460個(gè),應(yīng)治理面積2.95萬公頃,截至2020年底已完成治理2516個(gè),完成治理面積1.65萬公頃,提前一年超額完成規(guī)劃治理任務(wù),但全省仍有944個(gè)廢棄礦山待修復(fù)治理,面積1.3萬公頃,且剩余的都是修復(fù)難度較大的礦山,按平均2.5萬元/畝治理費(fèi)用估算,需約50億元,短期內(nèi)完全靠財(cái)政投入壓力巨大,迫切需要建立多元化投入治理機(jī)制;而在華北某省,其2020年礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃中的154個(gè)項(xiàng)目,上億元的大項(xiàng)目數(shù)量少于3%,千萬級(jí)別的項(xiàng)目數(shù)量少于30%,可見目前修復(fù)重點(diǎn)主要在難度較小、投資較少的小礦山。

各級(jí)政府財(cái)政壓力大導(dǎo)致資金投入不足,同時(shí)缺乏引入社會(huì)資本的有效政策,資金缺口巨大

“誰開發(fā)、誰修復(fù),邊開采、邊修復(fù)”的新政實(shí)施以來,新增礦山修復(fù)基本能夠達(dá)到“供需平衡”,對(duì)比之下,歷史遺留礦山修復(fù)資金缺口較大。

從需求端看,我國歷史遺留礦山修復(fù)目前修復(fù)比例不足20%,而且越往后,面臨的往往是修復(fù)難度大、體量大的礦山,修復(fù)成本更高,上述6500億元的資金總需求中,90%以上來自歷史遺留礦山。

但從供給端看,歷史遺留礦山修復(fù)的資金主要以中央及地方財(cái)政投入和礦山企業(yè)被動(dòng)投入構(gòu)成,兩個(gè)渠道的潛力都非常有限。

據(jù)統(tǒng)計(jì),從2009年到2018年的十年間,中央和地方撥付的資金總計(jì)654.6億元,年均僅65億,相對(duì)穩(wěn)定在中央35億元左右,地方30億元左右(見圖4)。而且在“放管服”改革大背景下,一些地方政府財(cái)政收入有所減少,無力投入更多資金到礦山修復(fù)工作中去,部分資源枯竭型城市更是只能“等靠要”。

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尋求礦山企業(yè)投入資金修復(fù)也困難重重,礦山生態(tài)修復(fù)工程體量大、周期長,一些企業(yè)不愿或者無力承擔(dān)修復(fù)成本,政府目前也尚未建立起完善的“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究”制度體系,主體責(zé)任落實(shí)不到位。

吸引社會(huì)資本投入本是擴(kuò)大資金供給的重要渠道,不過目前這方面的支持政策較少,而且缺少有效的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑,社會(huì)資本積極性整體不高。

由于市場(chǎng)潛力并未有效釋放,目前參與這一市場(chǎng)的企業(yè)并不多,資源投入不足,技術(shù)創(chuàng)新不夠

目前主要有四類企業(yè)參與這一市場(chǎng):第1類是以西施生態(tài)科技股份有限公司、北京高能時(shí)代環(huán)境技術(shù)股份有限公司、鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司為代表的生態(tài)修復(fù)企業(yè),借助已有的技術(shù)積累拓展市場(chǎng);第2類是以中國地質(zhì)工程集團(tuán)有限公司、中鐵北京工程局集團(tuán)、天長市水電建筑安裝工程公司等為代表的工程企業(yè),利用自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和硬件設(shè)備條件等獲取項(xiàng)目;第3類是環(huán)保企業(yè)(多以園林類、植被恢復(fù)類為主),出于業(yè)務(wù)拓展、戰(zhàn)略協(xié)同需要進(jìn)軍礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng),如澠池縣怡心園林綠化有限公司、美尚生態(tài)景觀股份有限公司、廣西博世科環(huán)??萍脊煞萦邢薰镜?第4類是采礦企業(yè),隨著責(zé)任主體明確,采礦與修復(fù)同時(shí)進(jìn)行。

這四類企業(yè)中,具有國資背景的企業(yè)在大項(xiàng)目中標(biāo)占有明顯優(yōu)勢(shì),據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2020年中標(biāo)金額1億元以上的礦山生態(tài)修復(fù)大項(xiàng)目中,90%以上為國有企業(yè);301個(gè)國家級(jí)綠色礦山名錄中,60%以上是國有企業(yè)(見圖5)。

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由于市場(chǎng)潛力并未有效釋放,領(lǐng)先的土壤修復(fù)企業(yè)參與這一市場(chǎng)較為謹(jǐn)慎,包括高能環(huán)境、中科鼎實(shí)、建工修復(fù)等龍頭在礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的參與項(xiàng)目很少。以高能環(huán)境為例,近年來礦山生態(tài)修復(fù)占總收入的比重不升反降,2016年這一數(shù)字為4.27%,2019年則僅為0.59%(見圖6)。

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展望“十四五”,礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)前景如何?

整體而言,我國礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)前景向好,增長有望提速,以下幾個(gè)趨勢(shì)值得特別關(guān)注:

政策方面,越來越利好,但仍有相當(dāng)多細(xì)則待明確

近年來,我國相繼出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)政策,這為礦山生態(tài)修復(fù)行業(yè)有序健康發(fā)展提供了有力保障,主要有三大利好:

一是明確責(zé)任主體。2016年7月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》明確了加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的總體要求、主要任務(wù)和保障措施,指出歷史遺留礦山由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé),中央財(cái)政給予必要支持;在建和生產(chǎn)礦山由礦山企業(yè)負(fù)責(zé)治理。具體到責(zé)任分工上,政府負(fù)責(zé)全面調(diào)查待修復(fù)礦山,認(rèn)定“新老”礦山并明確責(zé)任分配,科學(xué)規(guī)劃修復(fù)進(jìn)度,納入當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù),加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和考核;企業(yè)負(fù)責(zé)完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案的編制,保證修復(fù)資金,按照恢復(fù)治理方案邊開采邊治理,亦可采取“責(zé)任者付費(fèi),專業(yè)化治理”模式。

二是解決資金瓶頸。上述《指導(dǎo)意見》同時(shí)指出,一方面,各級(jí)地方財(cái)政要加大資金投入力度,中央財(cái)政給予配合支持;另一方面,引導(dǎo)社會(huì)資金、資源、資產(chǎn)要素投入,積極探索利用PPP模式、第三方治理方式,充分調(diào)動(dòng)各方面積極性。2017年7月出臺(tái)的《關(guān)于取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金,建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》則明確了從保證金到修復(fù)基金的政策調(diào)整,企業(yè)通過建立基金的方式,籌集治理恢復(fù)資金,將費(fèi)用按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則計(jì)提,計(jì)入相關(guān)資產(chǎn)的入賬成本,后續(xù)采礦企業(yè)可分批提取、靈活使用,具體情況需列入礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)。

三是打開后期運(yùn)營市場(chǎng)。2019年12月自然資源部出臺(tái)的《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》則在保障投資主體的收益取得突破,通過鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用、實(shí)行差異化土地供應(yīng)、盤活礦山存量建設(shè)用地、合理利用廢棄礦山土石料等,進(jìn)一步解決礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、現(xiàn)實(shí)矛盾多、投入不足等突出問題。

需要注意的是,這些政策留給了地方政府較大空間,礦山修復(fù)總體上依然是地方政府主導(dǎo),政策能否真正落地實(shí)施的效果取決于地方政府的具體措施。例如上述打開后期運(yùn)營市場(chǎng)的政策,并沒有具體的實(shí)施細(xì)則,需要地方政府出臺(tái)相關(guān)配套政策才能推行,礦山修復(fù)指標(biāo)壓力大的地區(qū)態(tài)度可能會(huì)更積極。另外,政策實(shí)際實(shí)施的效果還受到各地實(shí)際情況的影響,例如開發(fā)礦山修復(fù)后土地利用價(jià)值是吸引社會(huì)資本的重要商業(yè)模式,然而若待修復(fù)礦山處于地廣人稀,土地價(jià)值本身不高的地區(qū),政策的影響將大打折扣。

投入方面,政府投入增長有限,亟待吸引更多社會(huì)資本

根據(jù)部分已經(jīng)出臺(tái)礦山修復(fù)或自然資源發(fā)展規(guī)劃的省市來看,“十四五”期間政府的支持力度沒有明顯加強(qiáng),預(yù)計(jì)投入增長有限。

例如,北京市自2003年以來礦山修復(fù)比例達(dá)到87.8%,2020年修復(fù)面積500公頃,十四五規(guī)劃目標(biāo)是“銷賬歸零”,2021年規(guī)劃修復(fù)面積208公頃;浙江省“十三五”期間,完成廢棄礦山治理1203個(gè)、廢棄礦井治理1109個(gè),建成綠色礦山346個(gè),十四五規(guī)劃目標(biāo)是治理超過500個(gè)廢棄礦山,建成50個(gè)綠色礦山;安徽省“十三五”期間規(guī)劃治理廢棄礦山1549個(gè),治理面積1.21萬公頃,十四五期間擬完成治理廢棄礦山995個(gè),總面積0.74萬公頃。

從上述三個(gè)省市來看,礦山規(guī)劃修復(fù)面積均有所減少,根據(jù)上文中預(yù)測(cè)修復(fù)成本上升的假設(shè),整體修復(fù)的力度與“十三五”將基本持平。

吸引社會(huì)資本是解資金之困的必經(jīng)之路,多地通過打造示范項(xiàng)目,試圖通過打開后運(yùn)營市場(chǎng)吸引社會(huì)資本的進(jìn)入,部分項(xiàng)目已經(jīng)取得了成功,值得參考:

獅子山項(xiàng)目:礦山修復(fù)所需的近2億元資金由公司先行墊付,30%是公司自籌資金,70%是銀行貸款。但收益至少可以覆蓋成本,截至目前,修復(fù)過程中對(duì)礦山削坡造臺(tái),這項(xiàng)工作產(chǎn)生390萬立方米廢棄礦山土石料,移交給賓川縣政府作為國有資產(chǎn)公開拍賣獲得1.5億元;按照“宜耕則耕”原則,在獅子口礦區(qū)低平處整理出220畝水田,通過土地增減掛鉤政策流轉(zhuǎn)土地指標(biāo),實(shí)現(xiàn)5000萬元收入。

昆明滇池項(xiàng)目:滇池東岸關(guān)停礦區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程項(xiàng)目實(shí)際投資26億元,其中中央補(bǔ)助資金3億元,昆明自籌資金23億元。昆明市自然資源和規(guī)劃局通過“宜建則建”原則,項(xiàng)目范圍內(nèi)整理出讓土地3400畝,目前已實(shí)現(xiàn)土地出讓收入13.9億元(畝單價(jià)達(dá)40萬元),預(yù)計(jì)到今年年底,可實(shí)現(xiàn)土地出讓收入達(dá)20億元。

模式方面,EPC仍然為主流,但PPP項(xiàng)目數(shù)有望增加

礦山生態(tài)修復(fù)主要有EPC和PPP兩種模式(見圖7),由于當(dāng)前的礦山生態(tài)修復(fù)主要依賴于各級(jí)地方政府規(guī)劃和中央及地方財(cái)政撥款,市場(chǎng)化程度不足,EPC是絕對(duì)主流模式,2020年的占比超過90%。這些EPC項(xiàng)目普遍工期短(多數(shù)項(xiàng)目工期在30到200天),以工程為主要內(nèi)容(多為清基、平整、覆土、植被重構(gòu)等)、復(fù)雜度低,主要以工程為盈利點(diǎn),基本無后期運(yùn)營。

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參考國際成熟經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為未來EPC仍然是主流模式。不過隨著推進(jìn)大礦山生態(tài)修復(fù)勢(shì)在必行,預(yù)計(jì)PPP項(xiàng)目數(shù)量將有所增加,尤其是遼寧、河南、山東、內(nèi)蒙古等礦山生態(tài)修復(fù)走在前列的省份值得關(guān)注。當(dāng)然,這對(duì)入局企業(yè)也提出了更高要求,他們不僅要有較強(qiáng)的政府資源和市場(chǎng)拓展能力,還要關(guān)注礦山生態(tài)修復(fù)多環(huán)節(jié)的打通,提升諸如生態(tài)環(huán)境考察評(píng)估、破壞診斷、方案設(shè)計(jì)、修復(fù)系統(tǒng)構(gòu)造、生態(tài)景觀建設(shè)、系統(tǒng)跟蹤與維護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等各項(xiàng)能力,打造一站式整體修復(fù)模式(見圖8)。

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技術(shù)方面,更加強(qiáng)調(diào)“一礦一策”,重視綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)發(fā)展

礦山修復(fù)技術(shù)路徑經(jīng)過多年迭代更新,已經(jīng)越來越“講究”,從最初的恢復(fù)成人工景觀、人工植被,到仿自然地貌,再到恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能,是一個(gè)從“表”到“里”的過程,人工地貌、生態(tài)演替這些名詞也在礦山修復(fù)技術(shù)發(fā)展的過程中出現(xiàn)。

總的來說,礦山修復(fù)技術(shù)可劃分為基礎(chǔ)工程技術(shù)、植被綠化技術(shù)和綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)三個(gè)層次(見圖9)?;A(chǔ)工程技術(shù)目的是恢復(fù)基本表層土壤,通過清基、平整、覆土等環(huán)節(jié),將礦山恢復(fù)到可開墾的狀態(tài)。植被綠化技術(shù)是在已修復(fù)土壤上覆蓋一層植被,防止水土流失,使土壤侵蝕減少,盡快形成富含多種營養(yǎng)元素的土壤,往往需要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r,選擇適宜的植被種類進(jìn)行恢復(fù)。綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)是在以上基礎(chǔ)上,進(jìn)一步恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng),提升整體生態(tài)系統(tǒng)功能,多種自然修復(fù)技術(shù)陸續(xù)出現(xiàn),包括微生物修復(fù)、土壤動(dòng)物修復(fù)等。

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值得強(qiáng)調(diào)的是,礦山修復(fù)技術(shù)眾多,在修復(fù)的過程中有很多可選項(xiàng),政策的主要導(dǎo)向是“一礦一策”,要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇,各類修復(fù)方式要有主有次,主次結(jié)合,不論采取什么方式,礦山修復(fù)后實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的自我維持能力才是最終目的。

為了監(jiān)測(cè)和監(jiān)督礦山修復(fù)情況,礦山的監(jiān)測(cè)維護(hù)技術(shù)也應(yīng)運(yùn)而生,對(duì)修復(fù)和再開發(fā)的成果進(jìn)行長期監(jiān)測(cè)運(yùn)營,關(guān)注生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化。

報(bào)告資料來源為國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部、各省政府信息公開、中國環(huán)保協(xié)會(huì)、E20、北極星、券商研究報(bào)告、辰數(shù)(www.chenyudata.com)等。辰數(shù)致力于成為生態(tài)環(huán)境行業(yè)最好的數(shù)據(jù)平臺(tái),為企業(yè)、政府、學(xué)校和專業(yè)機(jī)構(gòu)提供最全最新最可信的環(huán)保數(shù)據(jù)與多元定制個(gè)性化的用戶服務(wù),具有廣闊的應(yīng)用場(chǎng)景與市場(chǎng)空間。

編輯:趙凡

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