2021年11月2日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》）印發(fā)實(shí)施。為做好《意見》的宣傳貫徹工作，生態(tài)環(huán)境部組織對《意見》進(jìn)行系列解讀，今天推出第3篇《加強(qiáng)PM2.5和臭氧協(xié)同控制 深入打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)》。

堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，是黨的十九大明確的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是其中的重中之重。近年來，我們堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，會同各地區(qū)各部門全面落實(shí)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》各項(xiàng)治理任務(wù)，堅(jiān)持源頭防控，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、能源、運(yùn)輸和用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域深度治理，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，圓滿完成“十三五”空氣質(zhì)量改善目標(biāo)。2020年，全國未達(dá)標(biāo)地級及以上城市PM2.5平均濃度較2015年下降28.8%，優(yōu)良天數(shù)比率較2015年上升5.8個(gè)百分點(diǎn)。無論從監(jiān)測數(shù)據(jù)看，還是從實(shí)際感受看，空氣質(zhì)量都得到明顯改善，人民群眾的藍(lán)天獲得感、幸福感顯著增強(qiáng)。

“十四五”是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個(gè)五年，雖然我國大氣環(huán)境呈現(xiàn)持續(xù)快速改善態(tài)勢，但與人民群眾對藍(lán)天白云、繁星閃爍的期盼，與美麗中國建設(shè)目標(biāo)相比還有一定差距。2020年，全國仍有125個(gè)城市PM2.5年均濃度超標(biāo)，PM2.5污染尚未得到根本性控制；臭氧濃度呈緩慢升高趨勢，已成為僅次于PM2.5影響空氣質(zhì)量的重要因素；在不利氣象條件下，重污染天氣過程依然時(shí)有發(fā)生；結(jié)構(gòu)調(diào)整雖已取得積極進(jìn)展，但以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以公路為主的交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)還沒有根本轉(zhuǎn)變，大氣環(huán)境問題的長期性、復(fù)雜性、艱巨性仍然存在。

下一步，我們將立足新發(fā)展階段，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，助力構(gòu)建新發(fā)展格局，錨定2035年“美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”以及“十四五”時(shí)期“生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”的目標(biāo)，全面落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》）有關(guān)要求，堅(jiān)持方向不變、力度不減，突出精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污，以減污降碳協(xié)同增效為總抓手，以PM2.5和臭氧協(xié)同控制為主線，強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，堅(jiān)決打好重污染天氣消除、臭氧污染防治、柴油貨車污染治理三大標(biāo)志性戰(zhàn)役，著力解決好人民群眾身邊的突出環(huán)境問題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和全社會低碳綠色轉(zhuǎn)型。

一、科學(xué)設(shè)置“十四五”指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量全面改善

持續(xù)改善空氣質(zhì)量是黨中央、國務(wù)院交給我們的重大政治任務(wù)，也是滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境需求的集中體現(xiàn)?！兑庖姟诽岢?，到2025年，地級及以上城市PM2.5濃度下降10%，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達(dá)到87.5%，重污染天氣基本消除。目標(biāo)的設(shè)置充分體現(xiàn)了穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)以及持續(xù)改善的總要求，目前我們正在加緊編制《空氣質(zhì)量改善行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》，進(jìn)一步對《意見》中的指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化量化，并將及時(shí)分解到各省（區(qū)、市）。

在目標(biāo)指標(biāo)上，“十四五”期間，既要繼續(xù)大幅降低PM2.5濃度，又要有效遏制臭氧濃度上升趨勢，還要努力消除重污染天氣。在具體控制指標(biāo)選取時(shí)，除繼續(xù)使用PM2.5濃度下降這一指標(biāo)外，還選擇能協(xié)同推動(dòng)臭氧污染防治、人民群眾更有獲得感的優(yōu)良天數(shù)比率作為空氣質(zhì)量改善指標(biāo)。

在重點(diǎn)控制區(qū)域上，我國臭氧污染區(qū)和PM2.5污染區(qū)既有重疊，也有區(qū)分?！笆奈濉逼陂g將統(tǒng)籌考慮PM2.5和臭氧污染控制需求以及區(qū)域傳輸規(guī)律，對大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，仍以京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原三個(gè)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)（以下簡稱重點(diǎn)區(qū)域），增加“十三五”后期大氣環(huán)境問題突出、區(qū)域傳輸影響大的主要城市，建立適應(yīng)不同區(qū)域污染特征、排放來源特征、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特征的管理體系，推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域整體改善。

二、深入推進(jìn)減污降碳協(xié)同，統(tǒng)籌大氣污染防治和溫室氣體減排

近期，黨中央、國務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，國務(wù)院也印發(fā)了《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，明確了總體要求和實(shí)施路徑，我們將深入貫徹黨中央、國務(wù)院的一系列決策部署，將減污降碳協(xié)同增效作為推動(dòng)空氣質(zhì)量改善的總抓手，以產(chǎn)業(yè)、能源領(lǐng)域等為重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，不斷減少大氣污染物排放。

?。ㄒ唬┓e極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整

一是堅(jiān)決遏制高耗能、高排放項(xiàng)目盲目發(fā)展。《意見》明確，嚴(yán)把高耗能高排放項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)口，嚴(yán)格落實(shí)污染物排放區(qū)域削減要求，對不符合規(guī)定的項(xiàng)目堅(jiān)決停批停建；重點(diǎn)區(qū)域嚴(yán)禁新增鋼鐵、焦化、水泥熟料、平板玻璃、電解鋁、氧化鋁、煤化工產(chǎn)能，合理控制煤制油氣產(chǎn)能規(guī)模，嚴(yán)控新增煉油產(chǎn)能。二是依法依規(guī)淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能，引導(dǎo)重點(diǎn)區(qū)域鋼鐵、焦化、電解鋁等產(chǎn)業(yè)有序調(diào)整優(yōu)化。三是推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群綠色低碳化改造，按照“疏堵結(jié)合、分類施治”的原則，淘汰關(guān)停一批、搬遷入園一批、就地改造一批、做優(yōu)做強(qiáng)一批，指導(dǎo)各地根據(jù)產(chǎn)業(yè)集群特點(diǎn)，配套建設(shè)集中的熱、汽供應(yīng)中心。

（二）加速推進(jìn)能源清潔低碳高效發(fā)展

我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主，煤炭消費(fèi)量大、集中使用率和清潔化利用水平偏低。近年來，我們配合有關(guān)部門積極推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，重點(diǎn)治理分散、低效、高排放的散煤、燃煤鍋爐，取得積極成效。《意見》明確，推動(dòng)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型，在保障能源安全的前提下，加快煤炭減量步伐，實(shí)施可再生能源替代行動(dòng)。一是加快推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，強(qiáng)化碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)導(dǎo)向，提高電能占終端能源消費(fèi)比重，堅(jiān)持“增氣減煤”同步，新增天然氣優(yōu)先保障居民生活和清潔取暖需求，有序推進(jìn)工業(yè)燃煤和農(nóng)業(yè)用煤清潔能源替代。二是嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)總量，《意見》明確，“十四五”時(shí)期，非化石能源消費(fèi)比重提高到20%左右，京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)煤炭消費(fèi)量分別下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消費(fèi)量實(shí)現(xiàn)負(fù)增長；原則上不再新增自備燃煤機(jī)組，支持自備燃煤機(jī)組實(shí)施清潔能源替代，鼓勵(lì)自備電廠轉(zhuǎn)為公用電廠。三是因地制宜推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖，努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益多贏,《意見》明確，重點(diǎn)區(qū)域的平原地區(qū)散煤基本清零；有序擴(kuò)大清潔取暖試點(diǎn)城市范圍，穩(wěn)步提升北方地區(qū)清潔取暖水平。

三、突出防治重點(diǎn)，著力打好重污染天氣消除、臭氧污染防治和柴油貨車污染治理三大標(biāo)志性戰(zhàn)役

《意見》抓住當(dāng)前大氣污染防治的主要矛盾，針對三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域部署專項(xiàng)攻堅(jiān)行動(dòng)，三大戰(zhàn)役既聯(lián)系緊密、又各有側(cè)重，重污染天氣消除攻堅(jiān)戰(zhàn)聚焦秋冬季PM2.5污染治理，臭氧污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)聚焦VOCs、氮氧化物治理，柴油貨車污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)聚焦路、油、車系統(tǒng)治理，通過精準(zhǔn)施策、全力攻堅(jiān)，推動(dòng)解決突出大氣環(huán)境問題。

（一）全力打好重污染天氣消除攻堅(jiān)戰(zhàn)

重污染天氣影響人體健康，也直接影響人民群眾的藍(lán)天獲得感和幸福感。近年來，我國大氣污染治理成效顯著，但在不利氣象條件下，重污染天氣過程依然時(shí)有發(fā)生。在地域上，2020年全國近一半的重污染天數(shù)發(fā)生在京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原和長三角地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)不合理是造成重污染天氣比例較高的重要原因。在時(shí)段上，絕大部分的重污染天氣集中在秋冬季（10月1日-次年3月31日），秋冬季擴(kuò)散條件下降疊加采暖污染排放，使得重污染天氣發(fā)生頻率較高。

PM2.5是造成我國北方地區(qū)秋冬季重污染天氣發(fā)生的主要因子，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，全力應(yīng)對重污染天氣，著力降低重污染天氣發(fā)生頻率和強(qiáng)度?！兑庖姟访鞔_，到2025年，全國重度及以上污染天數(shù)比率控制在1%以內(nèi)。一是持續(xù)開展秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)，目前已連續(xù)開展五年，以減少重污染天氣和降低PM2.5濃度為目標(biāo)，積極穩(wěn)妥實(shí)施散煤治理，深入開展鍋爐和爐窯綜合整治，強(qiáng)化移動(dòng)源排放治理，加強(qiáng)秸稈禁燒和揚(yáng)塵綜合管控。二是完善重污染天氣應(yīng)對機(jī)制，構(gòu)建“省—市—縣”三級預(yù)案體系；完善重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)績效分級指標(biāo)體系，充分發(fā)揮標(biāo)桿作用，通過差異化管控促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級；加強(qiáng)應(yīng)急減排清單標(biāo)準(zhǔn)化管理，確保減排措施可操作、可監(jiān)測、可核查，依法嚴(yán)厲打擊不落實(shí)應(yīng)急減排措施行為。三是強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，充分發(fā)揮京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌作用，深化汾渭平原和長三角地區(qū)協(xié)作，加強(qiáng)對東北地區(qū)、天山北坡城市群等區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的指導(dǎo)。

（二）著力打好臭氧污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)

近年來，在全國PM2.5濃度大幅下降的同時(shí)，臭氧濃度卻總體呈緩慢上升態(tài)勢，臭氧已成為影響空氣質(zhì)量的重要制約因素，VOCs、氮氧化物排放量大是重要原因。下一步，在繼續(xù)強(qiáng)化PM2.5治理的同時(shí)，加快補(bǔ)齊臭氧污染防治短板，突出臭氧污染重點(diǎn)時(shí)段，以京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原、長三角地區(qū)以及粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)、長江中游城市群為重點(diǎn)，研究建立PM2.5和臭氧協(xié)同控制機(jī)制，著力推進(jìn)VOCs和氮氧化物協(xié)同減排?！兑庖姟访鞔_，到2025年，揮發(fā)性有機(jī)物、氮氧化物排放總量比2020年分別下降10%以上，臭氧濃度增長趨勢得到有效遏制，實(shí)現(xiàn)細(xì)顆粒物和臭氧協(xié)同控制。一方面，以石化、化工、涂裝、制藥、包裝印刷和油品儲運(yùn)銷等行業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，強(qiáng)化全流程、全環(huán)節(jié)綜合治理，加大低VOCs原輔材料和產(chǎn)品源頭替代力度，全面提升VOCs廢氣收集率、治理設(shè)施同步運(yùn)行率和去除率，開展無組織排放排查整治，加強(qiáng)VOCs末端治理。另一方面，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)深度治理。有序推動(dòng)鋼鐵、水泥、焦化行業(yè)及鍋爐超低排放改造，目前鋼鐵行業(yè)已完成或正在實(shí)施6.6億噸產(chǎn)能超低排放改造，全國80%以上鋼鐵產(chǎn)能2025年底前完成改造，重點(diǎn)區(qū)域2022年底前基本完成。推進(jìn)玻璃、鑄造、石灰、礦棉等行業(yè)提標(biāo)改造，燃?xì)忮仩t推行低氮燃燒改造。

（三）持續(xù)打好柴油貨車污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，交通領(lǐng)域排放問題日漸突出，移動(dòng)源逐漸成為影響空氣質(zhì)量的重要因素，其排放氮氧化物約占總量的三分之二，同時(shí)也排放一定量的VOCs，重點(diǎn)城市PM2.5源解析顯示其還是首要或第二來源。因此，開展柴油貨車污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)意義重大，同時(shí)還是重污染天氣消除和臭氧治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。下一步，將統(tǒng)籌路、油、車治理，著力提升交通運(yùn)輸軌道化、電氣化、清潔化水平。一是加快大宗貨物和中長途貨物運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵”、“公轉(zhuǎn)水”，大力發(fā)展公鐵、鐵水等多式聯(lián)運(yùn)。顯著提高晉陜蒙煤炭主產(chǎn)區(qū)出省煤炭和焦炭鐵路運(yùn)輸比例，加大京津冀及周邊地區(qū)沿海主要港口礦石、焦炭清潔運(yùn)輸實(shí)施力度?！兑庖姟访鞔_，“十四五”時(shí)期，鐵路貨運(yùn)量占比提高0.5個(gè)百分點(diǎn)，水路貨運(yùn)量年均增速超過2%。二是有序推動(dòng)車輛新能源化，進(jìn)一步推進(jìn)大中城市公共交通、公務(wù)用車電動(dòng)化進(jìn)程，重點(diǎn)區(qū)域新增或更新城市公共服務(wù)車輛基本使用新能源。三是加強(qiáng)油品質(zhì)量監(jiān)管，實(shí)施更加嚴(yán)格的車用汽油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善油品管理體制機(jī)制，強(qiáng)化源頭監(jiān)管。四是強(qiáng)化柴油貨車和非道路移動(dòng)機(jī)械全環(huán)節(jié)監(jiān)督管理，淘汰國三及以下排放標(biāo)準(zhǔn)的柴油和燃?xì)庳涇嚒?/span>

四、加強(qiáng)多污染物治理減排，努力解決群眾關(guān)切的突出環(huán)境問題

大氣是人民群眾最關(guān)心、最顯而易見的環(huán)境要素，直接影響著每個(gè)人的切身利益。《意見》指出，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、環(huán)保為民，把人民群眾反映強(qiáng)烈的突出生態(tài)環(huán)境問題擺上重要議事日程，不斷加以解決。近年來，在空氣質(zhì)量持續(xù)改善的同時(shí)，人民群眾對身邊環(huán)境問題關(guān)注度越來越高。下一步，將重點(diǎn)在揚(yáng)塵、餐飲油煙、惡臭異味等方面加大整治力度，加強(qiáng)精細(xì)化管理，切實(shí)維護(hù)好人民群眾的環(huán)境權(quán)益。一是深化揚(yáng)塵污染綜合治理，強(qiáng)化施工、道路、堆場、裸露地面等揚(yáng)塵管控，加強(qiáng)城市保潔和清掃，推進(jìn)露天礦山綜合整治。二是推動(dòng)餐飲行業(yè)低碳綠色發(fā)展，修訂餐飲業(yè)油煙污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)餐飲油煙污染治理和執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)格居民樓附近餐飲服務(wù)單位布局管理，產(chǎn)生油煙的餐飲服務(wù)單位全部安裝凈化裝置并定期維護(hù)。三是綜合治理惡臭異味污染，推動(dòng)化工、制藥等行業(yè)結(jié)合VOCs防治進(jìn)一步實(shí)施惡臭治理，垃圾、污水集中式污染處理設(shè)施重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)惡臭治理，強(qiáng)化惡臭投訴集中的工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)治理。四是穩(wěn)步推進(jìn)大氣氨污染防控，提升養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；图s化水平，研究畜禽養(yǎng)殖惡臭治理與氨排放控制措施?！兑庖姟访鞔_，到2025年，京津冀及周邊地區(qū)大型規(guī)模化養(yǎng)殖場氨排放總量比2020年下降5%。五是強(qiáng)化秸稈綜合利用和禁燒管控，因地制宜推進(jìn)秸稈肥料化、飼料化、燃料化、基料化和原料化利用，加強(qiáng)秸稈焚燒巡查監(jiān)管，嚴(yán)防因秸稈焚燒問題誘發(fā)的區(qū)域性重污染天氣。

五、創(chuàng)新管理體制機(jī)制，推進(jìn)大氣污染治理體系、治理能力現(xiàn)代化

“十四五”已進(jìn)入大氣污染治理的深水區(qū)，充分總結(jié)前期治理經(jīng)驗(yàn)，在深入落實(shí)各項(xiàng)減排措施的同時(shí)，突出強(qiáng)化科技支撐和法治保障，盡快補(bǔ)齊工作短板，推動(dòng)形成治理合力。一是實(shí)施城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理，已達(dá)標(biāo)城市推進(jìn)空氣質(zhì)量持續(xù)改善，未達(dá)標(biāo)城市編制實(shí)施空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃。二是著力提升大氣環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控能力，完善“天地空”一體化監(jiān)測體系及“國家—區(qū)域—省級”空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)體系。三是加強(qiáng)科技支撐，開展PM2.5和臭氧協(xié)同防控科技攻關(guān)，選擇典型城市實(shí)施“一市一策”駐點(diǎn)跟蹤研究，研究不同類型的VOCs排放治理技術(shù)。四是推進(jìn)關(guān)鍵法律法規(guī)制修訂，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范體系，積極發(fā)揮財(cái)政金融引導(dǎo)作用。五是嚴(yán)格落實(shí)地方各級人民政府大氣污染防治主體責(zé)任，將空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況作為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核的重要內(nèi)容，繼續(xù)開展重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量排名，倡導(dǎo)全社會“同呼吸共奮斗”共同行動(dòng)。

作者：劉炳江（生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司司長）

編輯：李丹