省發(fā)展改革委、省自然資源廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省地方金融監(jiān)管局、人行杭州中心支行、中國銀保監(jiān)會浙江監(jiān)管局印發(fā)《關于兩山合作社建設運營的指導意見》的通知

各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省級有關單位：

為貫徹落實中共浙江省委辦公廳 浙江省政府辦公廳《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的實施意見》，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)將《關于兩山合作社建設運營的指導意見》印發(fā)給你們，請結(jié)合實際認真組織實施。

附件：

1.關于兩山合作社建設運營的指導意見

2.省級有關單位名單

浙江省發(fā)展和改革委員會

浙江省自然資源廳

浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳

浙江省地方金融監(jiān)督管理局

中國人民銀行杭州中心支行

中國銀行保險監(jiān)督管理委員會浙江監(jiān)管局

2023年5月26日

關于兩山合作社建設運營的指導意見

兩山合作社平臺是以生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)為根本目標，聚焦生態(tài)資源變生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)資產(chǎn)變生態(tài)資本，按照“分散化輸入、集中式輸出”的經(jīng)營理念，打造政府主導、社會參與、市場化運作的生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營管理平臺。為指導全省各地做好兩山合作社建設運營工作，特制定本意見。

一、總體要求

（一）指導思想

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和省第十五次黨代會精神，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，聚焦破解生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)關鍵制約，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，助力推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，形成具有浙江特色的生態(tài)文明建設新模式，為全省在高質(zhì)量發(fā)展中奮力推進中國特色社會主義共同富裕先行和省域現(xiàn)代化先行提供有力支撐。

（二）基本原則

保護優(yōu)先，合理開發(fā)。堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅守生態(tài)環(huán)境不破壞、生態(tài)價值不降低的底線，以合理開發(fā)、生態(tài)惠民為出發(fā)點和落腳點，厚植生態(tài)產(chǎn)品價值，推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，健全生態(tài)資源富集地區(qū)居民財富積累機制，推動生態(tài)強村富民。

政府引導，市場運作。堅持有為政府和有效市場協(xié)同發(fā)力，注重發(fā)揮政府在生態(tài)保護制度設計、經(jīng)濟補償、績效評價等方面的主導作用，充分發(fā)揮市場在生態(tài)資源資產(chǎn)配置中的決定性作用，推動生態(tài)產(chǎn)品價值高效轉(zhuǎn)化。

改革創(chuàng)新，數(shù)字賦能。聚焦生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)中的難點、堵點、痛點，改革創(chuàng)新產(chǎn)權、金融等體制機制，同步利用遙感信息、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術，賦能生態(tài)資源資產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品摸底清查、智能利用、溢價開發(fā)。

（三）主要目標

到2025年，兩山合作社建設機制基本健全，運營模式基本成熟，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的體制機制和政策框架基本建立，形成一批可復制可推廣的成功經(jīng)驗。

到2035年，兩山合作社建設運營機制更加完善，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制全面建立，綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策制度體系更加健全，兩山合作社在提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、推動生態(tài)富民、服務鄉(xiāng)村治理等方面發(fā)揮重要作用。

二、加強兩山合作社建設運營管理

（一）明確運營主體。縣級兩山合作社由縣級人民政府授權的國有企業(yè)依法牽頭成立，也可利用現(xiàn)有國資企業(yè)承接兩山合作社職能，適時探索引入社會資本形成混合所有制、股份合作制企業(yè)。條件成熟的地區(qū)，可先行探索整合本區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)生態(tài)資源資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)業(yè)務，由兩山合作社統(tǒng)一經(jīng)營。根據(jù)實際需要，在明確職能與分工的前提下，可成立市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級兩山合作社，構建市、縣、鄉(xiāng)三級兩山合作社合作運營體系。

（二）明確經(jīng)營職能。兩山合作社是積極參與鄉(xiāng)村振興和社會治理的多元主體之一。職能包括：依法開展所在區(qū)域山水林田湖草海等生態(tài)資源資產(chǎn)信息采集和價值評估；獨立或與相關專業(yè)機構合作開展生態(tài)資源資產(chǎn)開發(fā)利用項目謀劃和策劃；結(jié)合項目謀劃成果，開展相關資源流轉(zhuǎn)收儲，并對收儲資源進行系統(tǒng)開發(fā)、整合提升；開展生態(tài)資源資產(chǎn)交易；獨立經(jīng)營或開展項目推介和招商，引入產(chǎn)業(yè)資本合作開展資源開發(fā)；獨立或與相關專業(yè)機構合作開展區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品品牌培育、運營及推廣；提供資源評估、信息交易等咨詢服務，開展項目開發(fā)全過程風險控制。

（三）明確業(yè)務范圍。兩山合作社業(yè)務范圍主要涵蓋生態(tài)資源資產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品，具體包括：需要集中保護開發(fā)的山水林田湖草海等生態(tài)資源資產(chǎn)，與這些生態(tài)資源資產(chǎn)共生且適合集中經(jīng)營開發(fā)的農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)房、古村古宅、集體資產(chǎn)、河湖岸線、漁港、堤壩、廢棄礦山等碎片化資源資產(chǎn)，以及由《生態(tài)產(chǎn)品總值核算規(guī)范（試行）》（發(fā)改基礎〔2022〕481號）明確的物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務和文化服務三類生態(tài)產(chǎn)品。涉及不可移動文物的，應按照《中華人民共和國文物保護法》等相關法律法規(guī)辦理。鼓勵因地制宜發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，推動碳匯、水權等生態(tài)權益交易，合法合規(guī)開展森林覆蓋率、GEP等指標交易，探索開展全域土地綜合整治、生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）等市場化生態(tài)保護補償。

（四）創(chuàng)新運營模式。兩山合作社可采取直接投資、引入社會資本、與社會資本合作等多種方式開展生態(tài)資源資產(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)生態(tài)資源資產(chǎn)市場化運營和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)。創(chuàng)新生態(tài)資源資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)“項目公司”合作模式，探索形成“企業(yè)+集體+合作社+村民”等多方參與、共建共享的運營格局。完善收益分配長效機制，推廣“入股分紅”“保底收益+二次分紅”“儲蓄分紅”等模式。通過優(yōu)先聘用當?shù)剞r(nóng)民、提供技能培訓和就業(yè)崗位等方式，探索優(yōu)質(zhì)資源與公共服務打包交易機制，與村集體、農(nóng)戶建立長效利益聯(lián)結(jié)機制。

（五）加強風險防控。在強化生態(tài)環(huán)境保護的前提下，合理挖掘綠水青山蘊含的經(jīng)濟價值。加強兩山合作社項目風險防范，設置風險紅線和退出機制，嚴防以搶占優(yōu)質(zhì)資源、騙取政策補助為目的的開發(fā)主體進入。適度控制公司流動性和資產(chǎn)負債水平，嚴格控制為參股企業(yè)提供借款，不鼓勵單獨開展融資擔保背書等業(yè)務，不得以開展業(yè)務為由新增地方政府隱性債務。

（六）強化數(shù)字賦能。充分利用兩山云交易平臺，提升兩山合作社全過程信息管理能力，實現(xiàn)生態(tài)資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、整合、開發(fā)、經(jīng)營、管理等全周期跟蹤。深入挖掘農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多方主體需求，建設生態(tài)產(chǎn)品供需精準對接市場，實現(xiàn)生態(tài)資源資產(chǎn)“線上對接+線下交易”。依托兩山云交易平臺，集中營銷地方優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，引導社會各界以合約訂單、直接購買、租賃等多種方式參與，促進生態(tài)富民惠民。推進兩山云交易平臺與“浙里擔+農(nóng)e富”平臺對接，加強數(shù)據(jù)聯(lián)動，提供信用評價。

三、完善兩山合作社配套制度

（一）深化生態(tài)資源產(chǎn)權改革。加快推進自然資源統(tǒng)一確權登記，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體，健全有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系?！彩∽匀毁Y源廳牽頭，以下各項工作需市、縣（市、區(qū)）落實〕健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證制度，進一步放活農(nóng)村土地經(jīng)營權。依托新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，創(chuàng)新探索宅基地“三權分置”的有效實現(xiàn)形式，適度放活宅基地使用權。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，完善基于集體資產(chǎn)所有權登記制度的收益分配機制，探索收益權分配份額流轉(zhuǎn)、質(zhì)押等權能實現(xiàn)形式。（省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省自然資源廳）支持安吉、淳安、開化、青田、龍泉等地開展試點，探索拓展生態(tài)資源用益物權有效途徑。（省發(fā)展改革委、省自然資源廳、省林業(yè)局）

（二）建立健全生態(tài)產(chǎn)品基礎信息普查和動態(tài)監(jiān)測制度。依托自然資源調(diào)查監(jiān)測成果和生態(tài)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測體系，以縣域為基本調(diào)查單元，探索開展地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品基礎信息調(diào)查，摸清生態(tài)產(chǎn)品本底，編制多層級生態(tài)產(chǎn)品目錄清單。常態(tài)化開展生態(tài)產(chǎn)品信息動態(tài)監(jiān)測，及時跟蹤掌握優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量分布、質(zhì)量等級、功能特點、權益歸屬、保護和開發(fā)利用情況等信息，在落實相關保密要求的基礎上，全面支撐兩山合作社資源收儲和開發(fā)利用。（省發(fā)展改革委、省自然資源廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省林業(yè)局、省水利廳、省統(tǒng)計局、省文化旅游廳）

（三）完善生態(tài)產(chǎn)品價值評估應用制度。探索制定特定地域單元生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范。加強生態(tài)產(chǎn)品價值核算應用，研究完善反映生態(tài)價值、體現(xiàn)市場供需關系的生態(tài)資源資產(chǎn)價格形成機制，鼓勵地方探索將生態(tài)產(chǎn)品價值核算相關結(jié)果納入生態(tài)資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、融資等價值評估中，鼓勵生態(tài)增值收益向村集體、農(nóng)戶傾斜。構建項目開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品價值占補平衡機制，確保區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品總值不下降。（省發(fā)展改革委、省地方金融監(jiān)管局）

（四）建立兩山合作社重點項目清單。借助兩山云交易平臺建立全省兩山合作社重點項目清單，制定重點項目管理辦法，明確重點項目評定標準、準入和退出等動態(tài)調(diào)整機制。（省發(fā)展改革委）建立健全重點項目運營管理機制，加強項目宣傳推介和招商對接，鼓勵金融機構加大對項目建設的金融支持力度。（省發(fā)展改革委、省商務廳、省地方金融監(jiān)管局、人行杭州中心支行、浙江銀保監(jiān)局）

（五）加強綠色金融賦能。豐富綠色金融工具，創(chuàng)新探索綠色債券、綠色信貸、綠色保險、綠色基金等金融產(chǎn)品，因地制宜推廣民宿保險、生態(tài)資源儲蓄貸、兩山信用貸、林業(yè)碳匯貸等綠色金融創(chuàng)新典型經(jīng)驗。（人行杭州中心支行、省地方金融監(jiān)管局、浙江銀保監(jiān)局、浙江證監(jiān)局、省發(fā)展改革委）發(fā)揮財金協(xié)同作用，以政策性農(nóng)業(yè)擔保為重要工具，建立由各級政府性融資擔保公司、農(nóng)擔公司、兩山合作社、商業(yè)銀行等多方協(xié)同的風險共擔機制。（省財政廳、浙江銀保監(jiān)局）

四、保障措施

（一）加強部門協(xié)同。省發(fā)展改革委統(tǒng)籌推進全省兩山合作社改革工作，建立工作協(xié)調(diào)機制，加強制度設計，協(xié)調(diào)解決改革出現(xiàn)的困難問題。省級有關單位按照職責分工抓好牽頭任務落實，加強對兩山合作社建設運營的指導支持。組建專家委員會，引進高水平專業(yè)咨詢機構，為生態(tài)資產(chǎn)資本化和產(chǎn)業(yè)化提供技術支撐。

（二）落實主體責任。市縣人民政府是兩山合作社建設運營責任主體，要協(xié)調(diào)相關部門和金融機構創(chuàng)新體制機制，加強對兩山合作社政策支持。各地兩山合作社要深化改革試點，大膽創(chuàng)新實踐，努力探索符合市場規(guī)律、適合本地實際的生態(tài)富民路徑。

（三）加強運營監(jiān)管。各地國資等部門要加強對兩山合作社建設運營情況的監(jiān)督管理，完善監(jiān)管制度，優(yōu)化考核評價，強化“三重一大”事項決策機制執(zhí)行情況監(jiān)督，加強廉政風險防控，切實提高監(jiān)督效能。各地發(fā)展改革部門要嚴格按照項目建設基本程序?qū)缮胶献魃珥椖窟M行管理。

（四）健全激勵評價。綜合考量生態(tài)資源盤活、生態(tài)產(chǎn)業(yè)帶動、綠色金融撬動、群眾增收致富等因素，研究制定兩山合作社建設績效評價辦法，對全省兩山合作社開展綜合評價，擇優(yōu)進行財政獎補激勵。

（五）強化宣傳引導。借鑒“一地創(chuàng)新、全省共享”機制，總結(jié)推廣各地兩山合作社經(jīng)驗做法，積極宣傳帶動農(nóng)民增收致富典型案例，通過召開現(xiàn)場推進會、開展項目招商推介和銀企對接等形式，形成以點帶面、比學趕超、示范引領的工作氛圍。

本意見自2023年7月1日起施行。

編輯：李丹